Гражданство Российской Федерации текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

Российская Академия Управления Центр государства и права

На правах рукописи

БРЯНЦЕВ Олег Георгиевич

ГРАВДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Специальность 12. 00.02 — государственное право и управление; советское строительство, административное право; финансовое право

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических паук

Работа выполнена на кафедре государственного управления и права Центра государства и права Российской академии

Научный руководитель — доктор юридических наук, профессор ЧЕРНОГОЛОВКИН Н.В.

доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации ЗЛАТОПОЛЬСКИЙ Д.Л.

кандидат юридических наук, доцент ИВАНОВА В.И.

Ведущая организация — кафедра государственно- правовых дисциплин Академии МВД Российской Федерации

Защита состоится 21 июня 1993 г., в 16 час. на заседании специализированного совета по правовым наукам Д.151.04.05 в Российской академии управления поадресу: I17606, Москва, пр. Вернадского, 84, /д ауд. 2297

С диссертацией мозкно ознакомиться з библиотеке РАУ Автореферат разослан 21 мая 1993 г.

Ученый секретарь специализированного совета / кандидат юридических наук,

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ.

Актуальность темы. Формирование прочных правовых основ и надежных правовых механизмов регулирования отношений гражданства приобретает сегодня а Российской Федерации особую актуальность. Она обусловлена рядом факторов как глобального, так и специфического российского порядка. Во-первых, неуклонно возрастает внимание к правам и свободам человека и их защите со стороны мирового сообщества как приоритетной международной общечеловеческой задаче. В ряду неотъемлемых прав человека стоит его право на гражданство. Оно провозглашено еще Всемирной Декларацией прав человека, одна из статей / ст. 15 / которой гласит: » каждый человек имеет право на «гражданство». Его гарантированность становится одним из определяющих условий прочности и полноты всей совокупности прав человека , провозглашенных конституциями современных государств.

В Российской Федерации также происходят процессы, направленные на реализацию общечеловеческих ценностей. Они выражены в Декларации прав и свобод человека, принятой Верховным Советом РСФСР в 1991 году, и других актах, включая проекты новой Конституции Российской Федерации. Впервые в российской конституционной практике основные права и свободы человека провозглашены естественными, неотъемлемыми и принадлежащими ему от рождения. А это налагает на Российское государство вполне определенные обязанности: не только привести российское законодательство в соответствие с международными пактами о правах и свободах человека и гражданина, но и обеспечить на деле права и свободы российского гражданина, что, к сожалению, пока еще не достигнуто.

Во-вторых, актуальность избранной темы обусловлена спецификой российской действительности, порожденной распадом СССР. В результате, в сфере отношений гражданства Российской Федерации появились новые драматические аспекты,требующие «правового вмешательства», т.е. реального законодательного регулирования. Имеются в виду проблемы беженцев и нацменьшинств / прежде всего русскоязычного населения в бывших союзных республиках /.

Ждет своего решения и ряд вопросов гражданства во внутри-российских отношениях, связанных с федеративным устройством государства. В этом ряду один из главных вопросов — соотношение гражданства Российской Федерации и гражданства республик, вопрос сложный и деликатный. На наш взгляд, от его решения зависит, какая из двух тенденций — сепаратистская или интегра-тивная — будет набирать силу.

Состояние научной разработки темы. Научная юридическая литература проблемы гражданства в целом не обходила своим вниманием. Однако монографической разработки данная проблематика не получила, констатацию чего можно найти в самой литературе /Д.Л. Златопольский,Государственное устройство СССР, 1960 г./. В последующие годы заметных изменений не произошло, да и не могло, по-видимому, произойти. В оценке теории гражданства преобладал классовый подход с акцентом на исключительность и превосходство гражданства социалистического типа. Сегодня новое федеративное устройство России требует новых подходов и новых решений в сфере отношений гражданства. Тем не менее, накопленный отечественной наукой теоретический багаж в этой области достаточно значителен и ценен. Его никоим образом нельзя обходить при разработке и концептуальных ориентиров, и конкретных вопросов теории и практики правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации.

Цель и задачи диссертации. Актуальность и сложность темы, а также состояние ее научной разработки, естественно, оказали влияние на цель, задачи и предмет исследования.

Цель диссертации состоит в рассмотрении некоторых актуальных аспектов теории и практики правового регулирования отношений гражданства Российской Федерации, выявлении особенностей и отличительных черт российского института гражданства и путей его развития.

Сообразно этой цели автор суавйт перед собой следующие задачи:

— проанализировать и уточнить понятие гражданства, раскрыть его содержание, сформулировать определение гражданства и его основные признаки;

— раскрыть соотношение института гражданства и прав человека, обосновать их органическую взаимосвязь, а право на гражданство как естественное, неотъемлемое право человека;

— проанализировать действующее законодательство о гражданстве Российской Федерации, раскрыть содержание и особенности отдельных институтов / субинститутов / российского гражданства, подчеркнуть качественно новый уровень законодательства о гражданстве Российской Федерации по сравнению с исторически предшествующим российским законодательством;

— рассмотреть некоторые проблемы правового регулирования отношений гражданства, поставленные в порядок дня, с одной стороны, распадом СССР,и,с другой стороны — новым (конституционно-договорным) характером федеративного устройства Российского государства;

— обосновать авторские суждения и выводы , относящиеся к основным теоретическим и практическим проблемам предмета диссертации.

Предмет и метод исследования. Предметом настоящего исследования является гражданство как правовой институт. Основное внимание уделено анализу действующего законодательства о гражданстве Российской Федерации и практике его реализации.

Диссертантом использованы различные методы исследования избранной темы, главным образом — исторический и логический. Соответственно последовательно прослежены исторические аспекты возникновения и развития российского законодательства о гражданстве, его настоящее и пути дальнейшего развития. Широко использован сравнительный метод, при помоши которого сопоставлены концепции гражданства, положенные в основу настоящего законодательства СССР, РСФСР, некоторых других государств СНГ, а также различных стран мира. Сравнительному анализу подвергнуты выдвигавшиеся варианты проектов новой Конституции Российской Федерации.

Научная новизна исследования состоит в разработке широкого круга вопросов, связанных с теорией и практикой гражданства в Российской Федерации,обосновании теоретических выводов и положений по результатам проведенного исследования.

Настоящая диссертация представляет собой одну из первых попыток проведения комплексного научного изучения ряда новых актуальных проблем теории и практики правового регулирования отношений гражданства в Российской Федерации и имеет определенное значение для последующего исследования данной проблематики.

На защиту выносятся следующие положения, раскрывающие авторское понимание института гражданства, значения проблем гражданства для обеспечения прав и свобод российского человека и совершенствования федеративного устройства Российского государства:

— характеристика гражданства как общесоциологической категории / отношение гражданства / и как юридической категории / институт гражданства /, его соотношение со смежными понятиями / подданство и и др. /;

— теоретическое положение о двух правовых институтах гражданства — государственно-правовом / внутригосударственном/ институте гражданства и международно-правовом институте гражданства, взаимодействующих друг с другом, о динамике их развития и взаимодействия;

— сделанные на основе анализа соотношения гражданства и прав человека выводы о первородной природе прав человека по отношению к гражданству, выражающейся в признании за каждым человеком права на гражданство, об уравнении прав человека и прав гражданина, о содержании и месте права на гражданство в системе основных прав человека;

— положение о том, что «советское» гражданство и с формальной точки зрения, и по существу сводилось к союзному гражданству, в то время как гражданство союзных и автономных республик оставалось призрачным. По мнению диссертанта, законодательство о гражданстве в СССР в наибольшей мере отражало жесткую централизацию и всевластие сокрного «Центра» в сфере государственного устройства;

— вывод о двух значениях понятия двойного гражданства:

а) одно присуще государственному (конституционному) праву; оно совпадает с понятием «единое гражданство» и б) другое — между-

народному праву и представляет собой одновременное обладание гражданством двух государств на осное© соответствующего международного договора. Для внутригосударственных отношений Российской Федерации приемлемо лишь государственно-правовое определение гражданства.

Научную основу исследования составили работы преимущественно отечественных ученых-юристов в области теории и истории государства и права, государственного и международного права применительно к теме диссертации. Существенную помощь оказали в решении проблем, поставленных в диссертации, труды таких ученых, как Н. Б. Витрук, Л К Галенская, Д. Л. Злато-польский, И. П. Ильинский, Б. М. Клименко, Е. И. Клименко, Е. И. Козлова, Б. С. Крылов, А. И. Лепешкин, Е. А. Лукащева. Г. В. Мальцев , Е А. Михалева, А. В. Мицкевич, А. П. Мовчан, В. С. Нерсесянц, Е. А. Скрипелев, Б. Е Топорнин, Г. И. Тункин, П. А. Ушаков, С. В. Чер-ниченко и др. В диссертационной работе использованы высказывания известных русских дореволюционных юристов (Е М. Коркунов , В. А. Уляницкий) и некоторых зарубежных ученых (Л. Оппенгейм) и государственных деятелей.

Наряду с литературными источниками в основу диссертации положен большой нормативный материал. Последний включает в себя российское внутригосударственное законодательство и международно-правовые акты. Известное внимание уделено законодательству прошлых лет дореволюционной России и СССР.

В диссертации использованы некоторые рабочие материалы отдела по вопросам гражданства администрации Президента РФ, предоставленные В. Е Кузнецовым; автор его сердечно благодарит.

Автор выражает также искреннюю благодарность профессору А. В. Мицкевичу за предоставленную возможность использовать в диссертации подготовленные им и его соавторами сравнительные таблицы и другие материалы по законодательству России и ее ближнего зарубежья о гражданстве. ,

Практическое значение и апробация исследования. Отдельные из сформулированных в диссертации выводов и положений могут быть использованы в последующей научной разработке проблем гражданства, в первую очередь гражданства Российской Федера-

ции. Настоящая диссертация может быть использована в законодательной и иной правотворческой работе в сфере регулирования отношений гражданства в РФ, а также в преподавании государственного (конституционного) права в юридических и иных учебных заведениях. Диссертация в целом и поставленные в ней проблемы обсуждены в Центре государства и права Российской академии управления. Отдельные положения и выводы диссертации отражены в публикациях.

Структура работы. Сообразно предмету, целям и задачам исследования диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих четыре параграфа и списка использованных источников и литературы.

II. СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Введение. Во введении обосновывается актуальность темы исследования, его цели и задачи, предмет и методы, содержится характеристика научных основ, отмечена научная новизна и практическая значимость диссертации, сформулированы основные положения, выносимые на защиту.

Первая глава — «Гражданство — правовой институт». —Основное внимание в ней уделено научной отработке понятийного аппарата избранной темы, общей характеристике -гражданства, его соотношения с другими правовыми институтами.

В первом параграфе — «Два института гражданства» — исследуются понятие гражданства, его основные признаки, намечены общесоциологический и юридический подходы к изучению гражданства, дана развернутая характеристика правового института гражданства в его двух разновидностях — государственно-правового и международно-правового институтов гражданства.

За основу анализа понятия гражданства взято определение, содержащееся в Законе о гражданству РСФСР 1991 г. Как известно, и в юридической литературе, и в официальных источниках гражданство определяется либо как «принадлежность» лица к государству, либо как «связь» лица с государством. По мнению диссертанта, в определении гражданства как принадлежности к

государству просматривается некий патернализм. Понятие принадлежности исходит из главенства государства над личностью. Такое понимание гражданства скорее всего соответствовало той концепции прав человека, которая базировалась на признании непреклонного приоритета государства в его отношениях с личностью. С пересмотром данной концепции и признанием приоритета за правами человека становится иным и понимание градцан-ства. Внешним проявлением этого явилось определение гравдан-ства не как «принадлежности», а как «связи» человека с государством, что в частности, было осуществлено в Законе о гражданстве Российской Федерации.

В диссертации выделены следующие признаки понятия гражданства: а) устойчивость связи человека с государством и б) правовой характер этой связи. Гражданство устойчиво в силу того, что права и обязанности, составляющие его содержание, сохраняются в пространстве и во времени — в том, что оно сохраняется с момента рождения человека до его смерти, либо с момента приобретения гражданства в установленном законом порядке и до его утраты. Тем самым связь лица с государством, по-видимому, правильнее считать не постоянной, а бессрочной (подобно жизни человека или действию бессрочного договора).

При ознакомлении с различными определениями гражданства обнаруживаются известные расхождения в трактовке характера связи человека и государства. Довольно часто гражданство традиционно определяется как политико-правовая связь лица с государством. К примеру,такое определение содержится в последнем Законе о гражданстве СССР 1990 года, в действующем законодательстве ряда государств «ближнего зарубежья» (Азербайджан, Молдова, Узбекистан). Закон о гражданстве РСЗСР 1991 года ограничился при определении российского гражданства указанием на правовую связь человека с государством. Избежали частицы «политико. » и законы о гражданстве некоторых государств — членов СНГ (Украина, Беларусь). Представляется, что определение гражданства как «политико-правовая» связь является излишним. Соответствующие аргументы содержатся в диссертации. Приведем лишь один из них: вредность неуемной политизации правового

статуса личности (гражданина), его подверженности политической конъюнктуре.

Научный анализ какого-то понятия требует постановки и решения вопроса о его соотношении со смежными понятиями. Для гражданства таковым является понятие подданства. Различие между ними в характере связи личности и государства, причем как в содержательном,так и в формальном смысле. Гражданство характеризуется двусторонней связью между личностью и государством, взаимными правами, обязанностями и ответственностью. В формальном смысле различие между подданством и гражданством ставится в зависимость от формы правления соответствующего государства. Для государств с монархической формой правления характерно подданство, для республиканской формы правления -гражданство. В историческом плане различия между гражданством и подданством значительны и существенны. Однако с течением времени различия между гражданством и подданством утрачивают свое значение. И в настоящее время подданство является лишь устаревшим синонимом гражданства, с одним и тем же набором прав и обязанностей, т.е. по существу равнозначно гражданству. В диссертации затронута проблема неадекватности содержания понятия и его обозначения (термина), в частности в- историческом плане кратко рассмотрена эволюция термина «гражданин», начиная с Древней Греции, где родился этот термин.

Заключительная часть первого параграфа посвящена рассмотрению гражданства как правового института. Наиболее сложным и противоречивым вопросом здесь оказался следующий: нормами какой отрасли права заполняется нормативное содержание института гражданства? Если ограничить пределы данного вопроса рамками внутригосударственного права, то ответ затруднений не вызывает. Гражданство как правовой институт включается в отрасль государственного права и ее нормы составляют содержание института гражданства. Соответственно ^нститут гражданства можно 1 определить как совокупность государственно-правовых норм, регулирующих отношения гражданства в данной стране. В то же время отношения гражданства, как известно, регулируются нормами международного права. Как же соотнести институт гражданства во

шутригоеударетвенном и международном праге? Или иначе: к ка-сой отрасли права отнести институт гражданства? На основе про-зеденного исследования, диссертант пришел к еыводу о наличии двух правовых институтов гражданства — государственно-правово-чз (внутригосударственного) института гражданства и международно-правового института гражданства.

Два правовых института гражданства активно взаимодействуют, между ними развиваются как прямые связи (от внутригосударственного права), так и обратные (от международного права). По своему нормативному составу государственно правовой институт гражданства шире международно-правового. Однако граница между нормативными составами непостоянна. Со временем она перемещается, причем в сторону международно-правового регулирования отношений гражданства. Некоторые вопросы гражданства, по видимому, остаются в исключительной внутригосударственной компетенции (например, принятие в гражданство). Но и им не миновать международного «разбирательства». Международное сообщество обращается к ним, как правило, потому, что то или иное их решение затрагивает права и интересы, находящиеся под международной защитой, — прежде всего права человека и права меньшинств. Например, дискриминация русскоязычного населения в странах Балтии, выразившаяся, в частности, в отказе его большинству в гражданстве соответствующих государств.

Во втором параграфе — «Гражданство и права человека» -рассматриваются некоторые вопросы соотношения гражданства и прав человека. Один из них — соотношение понятий «человек» и «гражданин», второй соотношение понятий прав человека и прав гражданина, третий — право на гражданство, как неотъемлемое право человека.

Отечественная юридическая литература прошлых лет при ре-1 шении указанных вопросов, как известно, исходила из производ-ности, вторичности прав граждан от / государства. Постулировалась мысль, что права гражданину даруются государством, в смягченном варианте — признаются (санкционируются) государством. Сегодня решение вопроса о соотношении прав человека и прав гражданина постепенно переводится на платформу естествен-

но-правовой теории. Соответственно, у государства есть первейшая обязанность не только провозгласить языком закона незыблемые права человека, но и обеспечить их реализацию соответствующими средствами, механизмами, процедурами, в том числе правовыми.

По мнению диссертанта, в правах человека » сосуществуют» социологические и юридические элементы, как впрочем и в понятии «человек». Соответственно, важны их динамика, ‘ соотношение между ними. В юридической литературе проблема соотношения прав человека и прав гражданина решалась неоднозначно, причем расхождения весьма значительны. Одним полюсом в ее решении стало резкое разъединение прав человека и прав гражданина, в конечном счете, лишение прав человека качеств юридической категории (И. Е. Фарбер). Впрочем данная концепция, выдвинутая в 60-х годах, тогда же подверглась критике (Г. В. Мальцев). Другого полюса в решении рассматриваемой проблемы в юридической литературе нет, имея в виду признание равнозначности категорий прав человека и прав гражданина. И все же тенденция к сближению этих двух категорий, по видимому, намечается (К С. Нерсесянц).

Первородная природа прав человека по отношению к гражданству (или правам гражданина) выражается в признании за каждым человеком права на гражданство (Декларация прав человека, ст. 15). В системе осноеных прав человека право на гражданство должно занимать особое место. Его следует отнести к классификационной группе гражданских (личных) прав, и служит оно. во-первых, целям индивидуализации личности, подобно 7например, праву на имя, во-вторых, целям признания субъектом правоотношений гражданства, т. е. возможность стать гражданином. Таким образом, праЕо на гражданство не означает наличия самого гражданства. Его содержание включает в себя: а) право на приобретение гражданства и б) право на выбор гражданства

В настоящее время внимание мировой общественности и официальных международных органов привлечено к проблеме гражданства в сочетании с соблюдением прав человека на территории бывшего СССР, прежде всего в странах Балтии. В диссертации критически рассмотрена дискриминационная политика в отношении

>усскоязычного населения в этих странах. Показано, что институт гражданства в результате искажения его правового назначена и в отрыве от неотъемлемых прав человека превращается в кесткий инструмент националистической политики.

Вторая глава — «Российское оаконодательство о гражданстве: прошлое и настоящее» — содержится краткий исторический обзор российского законодательства до и после 1917 го-ца. Основное внимание сосредоточено на действующем законодательстве о гражданстве Российской Федерации.

1 первом параграфе — «Исторические аспекты законодательств о российском гражданстве» — изложены основные черты дореволюционного российского законодательства о подданстве /институт гражданства российскому дореволюционному законодательству не был известен/, отмечается достаточно полная регламентация правового положения коренных жителей России, а также других лиц на Российской территории, в частности, вопросы приобретения подданства России. Правовое положение российских подданных в целом характеризовалось, во-первых, резким неравенством прав и обязанностей различных категорий населения, обусловленным сословным строем, и, во-вторых, политическим бесправием всех слоев российского общества. Приобретение подданства России было как бы двухступенчатым. Сначала происходило «установление» подданства как такового, затем «приписка» к определенному сословию. В диссертации далее последовательно рассмотрены отдельные институты российского подданства / установление, натурализация, узаконение и др./

Другая часть первого параграфа посвящена анализу законодательства о гражданстве РСФСР в составе СССР. Его основные черты -с самого начала и до распада СССР составили классовый подход к решению вопросов гражданства, а также последовательно возрастающий централизм в регулировании отношений гражданства. Решающую роль здесь играли союзные ;нормативные акты, прежде всего Конституция СССР и законы о гражданстве СССР. В РСФСР, как и в других республиках законов о гражданстве не существовало. Основания и порядок приобретения и утраты советского гражданства определялись законом о гражданстве СССР. В диссер-

тации в сравнительном плане проанализированы Законы о гражданстве СССР 1938, 1978, 1990 г. Отмечается, . что Закон о гражданстве СССР 1990 года по сравнению с предыдущими законами вобрал в себя ряд ранее отсутствующих демократических принципов и норм. Например, определение оснований прекращения гражданства СССР/. В то же время при его разработке и принятии была проявлена непоследовательность, которая обрекла его на половинчатость и традиционную декларативность (закрепление лишения гражданства, сохранение в прежнем виде лиц без гражданства/.

Во втором параграфе — «Действующее законодательство Российской Федерации о гражданстве и пути его совершенствования» — последовательно рассмотрены основные институты гражданства РФ, показаны их особенности и отличительные черты. Основным предметом анализа стал Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 г. Подчеркивается, что Россия впервые после 1917 года создала сама, собственным разумением и собственной волей свой закон о российском гражданстве. С точки зрения нормативного содержания и структуры Закон о гражданстве РФ сохранил определенную преемственность с законодательством о гражданстве СССР. Вместе с тем российский закон о гражданстве характеризует немалые отличия от прежнего союзного законодательства. Одно из них — четкая выдержанность российского закона с позиций международного права, соответствия практики мирового сообщества.

В диссертации отмечены и проанализированы основные нововведения Закона о гражданстве РСФСР. Одним из них стал институт почетного гражданства, предоставляемый негражданам РФ за выдающиеся заслуги перед Россией или мировым сообществом. Данное положение — это новый шаг в сторону раскрытости Российского государства, как проявление уважения и признания достоинства и заслуг выдающихся людей мира перед(Россией. Вопросы демократизации законодательства о российском гражданстве отражены в ряде правил приобретения гражданства, в частности, в приобретении гражданства в порядке регистрации, что значительно упростило процедуру приобретения гражданства лицами, имеющими на

‘о право. Отмечен ряд совершенно новых и весьма важных статей, [апример, о гражданстве недееспособных и ограниченно де- ‘ ■способных и гражданстве опекунов,о спорах о гражданстве детей I недееспособных и ограниченно дееспособных лиц / ст.ст.30 -51/. Эти и другие нововведения Закона о гражданстве Российской Федерации отражают происходящие в стране процессы демократиза-даи и утверждения незыблемости прав человека и гражданина. Од-!ако при всех своих достоинствах данный Закон заложил лишь рсновы регулирования отношений гражданства РФ. В сфере российского гражданства еще предстоит огромная и нелегкая законодательная работа. Нельзя забывать, что создание нового за-сонодательства о гражданстве, как возрождение российской государственности в целом происходит в тяжелейших исторических условиях. В частности, в результате распада СССР необычайный эазмах приобрели миграционные потоки из республик в Российскую Еедерацию, в то время как правовое регулирование миграции в зтране отсутствовало. Создание соответствующей нормативной базы / возможно, новой отрасли — миграционного законодательства г должно идти вкупе с развитием и совершенствованием законодательства о гражданстве Российской Федерации. —1

В диссертации проведен анализ Закона о гражданстве РФ по основным группам норм, выделенных в нем. Определены основные принципы гражданства. Хотя сам термин «принципы гражданства» в законе не используется. Они достаточно четко проявляются при изложении содержания гражданства. Первый принцип составляет признание в РФ за каждым человеком права на гражданство. Из него следует, что никто не может быть лишен своего гражданства. Значение данного принципа в том, что он утверждает неотъемлемый и независящий от государства характер права на гражданство, признаваемого за каждым человеком, равным в своем достоинстве и правах со всеми другими людьми.

Другими принципами гражданства; РФ, служащими конкретизацией и гарантией права на гражданство, являются принцип «равного гражданства» и принцип «защиты гражданства и прав граждан». В диссертации проводится различие между защитой гражданства и защитой прав граждан. Целям защиты гражданства слу-

жат запреты на лишение гражданства и на выдачу гражданина другому государству. Зто — не гашита его прав и свобод граждан, а зашита гражданства РФ. т. е. самой правовой связи лица с Российским государством. Защита же прав гражданина не связана, по крайней мере непосредственно, с прекращением прежнего гражданства. Целям защиты и покровительства граждан РФ служат: а) оказание соответствующими органами государства необходимой защиты прав и законных интересов граждан РФ, находящихся за ее пределами; б) сохранение гражданства РФ за гражданами, проживающими за границей.

Значительное место в диссертации отведено институту двойного гражданства, впервые введенному в законодательство о российском гражданстве. Объясняется причина некоей насторожен^ ности отношения международного сообщества к двойному гражданству его противоречивостью и некоторой искусственностью. В силу данного обстоятельства положение Закона о гражданстве РФ о том, что получение двойного гражданства гражданином РФ не меняет его правового положения.

Закон о гражданстве Российской Федерации 1991 года допускает .двойное гражданство при следующих условиях: для иностранных граждан — наличие международного договора, предусматривающего сохранение за ним прежнего гражданства, для гражданина РФ — его ходатайство об одновременном гражданстве другого государства, с которым также имеется соответствующий договор. В диссертации выдвинуто и обосновано положение о том, что реализация двойного гражданства осуществится на разных уровнях: во-первых, в «приложении» к государствам всего мирового сообщества, во-вторых. — к государствам «ближнего зарубежья», в-третьих, — к республикам — субъектам Российской Федерации. Однако вряд ли можно в ближайшем будущем ожидать заметный взлет практической реализации двойного гражданства. К настоящему времени РФ не имеет международных договоров по вопросам гражданства, в том числе с государствами «ближнего зарубежья». К тому же государства «ближнего зарубежья» в своем большинстве отвергают»двойное гражданство». Наконец, двойное гражданство Российской Федерации и республик — ее субъектов представляется

в принципе неправомерным, идущим в разрез с Конституцией РФ.

• Строго говоря, нормам международного права не противоречит и прямой запрет двойного гражданства, если при этом- не возникает состояния безгражданства и не затрагиваются ничьи права. Тем не менее признание двойного гражданства, пусть под определенными условиями, более демократично, чем полный отказ от него. Скорее задача состоит в том, чтобы оптимально сбалансировать позитивные и негативные стороны института двойного гражданства, по возможности нейтрализовать его вредные последствия, согласованно преодолевать обоюдные трудности в регулировании отношений гражданства.

Лица без гражданства занимают»промежуточное» положение между иностранными гражданами и собственными гражданами. В отличие от прежнего законодательства, в частности, Закона о гражданстве СССР 1990 года, который лишь констатировал проживание на территории страны лиц без гражданства. Закон о гражданстве РФ выражает и закрепляет политику Российского государства по отношению к безгражданству. Ее суть состоит в сокращении безгражданства, что соответствует международным конвенциям о статусе апатридов и сокращении безгражданства.

Завершается вторая глава, а вместе с нею и диссертация в целом разделом, который посвящен рассмотрению института гражданства в сеязи с проблемами развития федеративного устройства Российского государства. В качестве центральной проблемы выделено соотношение федерального гражданства и республиканского гражданства. Рассмотрены варианты: «двойное гражданство», «единое гражданство», «одновременное гражданство». На основе»■ анализа деойного гражданства применительно к новому государственному устройству России сделан вывод о двузначности данного понятия. Одно значение присуще государственному (конституционному) праву, другое — международному праву. В государственно-правовом аспекте двойное гражданство, по мнению диссертанта, совпадает с понятием «единого гражданства». В международно-правовом аспекте представляет собой обладание гражданством двух государств на основе соответствующего международного договора. Для Российской Федерации, коль скоро речь

Смотрите так же:  Заявление в суде о применении срока исковой давности

идет о внутригосударственных (федеративных) отношениях, приемлемо лишь государственно-правовое понимание гражданства. Попытки внедрить в отношениях между Федерацией и республиками двойное гражданство в международно-правовом смысле (Татарстан) противоречит не только федеральному конституционному законодательству, но и конституционной практике мирового сообщества.

По теме диссертации опубликованы следующие работы:

1. Гражданство и права человека,— в аспирантском сборнике; «Становление гражданского общества и правового государства в Российской Федерации», М. , РАУ, 1993г., 0,6 п. л.

2. Законодательство о подданстве России. В сборнике материалов Лравовой ассамблеи. , М. , РАУ, 1993г. , 0,5 п. л. / сдана

Гражданство детей как часть конституционно-правового института гражданства текст автореферата и тема диссертации по праву и юриспруденции 12.00.02 ВАК РФ

АВТОРЕФЕРАТ ДИССЕРТАЦИИ

На правах рукописи

Червинская Анастасия Викторовна

ГРАЖДАНСТВО ДЕТЕЙ КАК ЧАСТЬ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА ГРАЖДАНСТВА

Специальность 12.00.02 — Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право

Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования «Российская правовая академии Министерства юстиции Российской Федерации».

Научный руководитель: доктор юридических наук

Миронов Михаил Алексеевич

Официальные оппоненты: Керимов Александр Джангирович

доктор юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации», профессор кафедры конституционного права

Дудко Ирина Александровна кандидат юридических наук, ФГБОУ ВПО «Российская академия правосудия», доцент кафедры конституционного права

Ведущая организация: ФГБОУ ВПО «Орловский государ-

Защита диссертации состоится 23 декабря 2013 года в 1300 часов на заседании диссертационного совета Д 229.001.02, созданного на базе ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации» по адресу: 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1, зал заседаний диссертационного совета.

С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации».

Автореферат разослан ноября 2013 года.

Ученый секретарь диссертационного совета, кандидат юридических наук

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы исследования. Определяя гражданство как одну из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации установила (ст. 6), что российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым, равным независимо от оснований приобретения, что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Регулирование вопросов гражданства отнесено к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).

Гражданство детей в Конституциях РСФСР, СССР и Российской Федерации отражения не нашло. Его регулирование осуществлялось Законами СССР 1938, 1979 и 1990 гг. «О гражданстве СССР», Законом РСФСР 1991 г. «О гражданстве РСФСР», а также Положениями о гражданстве, утверждаемыми в разное время высшими органами РСФСР и СССР. В настоящее время вопросы гражданства регулируются Федеральном законом от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современных межгосударственных отношениях в условиях мощных миграционных процессов, расширившихся возможностей безвизового перемещения больших масс людей из одной страны в другую, снятия барьеров в оформлении брачных отношений между гражданами различных государств регулирование вопросов, касающихся гражданства детей, приобретает все большую значимость.

Рассматриваемая тема значительно актуализируется крайне неблагоприятной обстановкой, складывающейся в области защиты прав и законных интересов, в том числе права на гражданство детей в смешанных семьях и усыновленных детей в приемных семьях ряда иностранных государств. От определения гражданства детей во многом зависит обеспечение разрешения проблем их нормальной жизнедеятельности и их будущего.

В этой связи важное научное и практическое значение имеют дальнейшее изучение и анализ законодательства о гражданстве детей на различных этапах российской государственности, а также в других странах мирового сообщества. Различное гражданство родителей, проживание в разных государствах требуют при определении гражданства их детей решения вопросов как коллизионного, так и процессуального характера.

Прежде всего необходимы анализ законодательства о гражданстве детей как части конституционно-правового института гражданства и определение дополнительных мер по обеспечению прав ребенка на гражданство в следующих случаях:

— когда родители имеют различное гражданство;

— когда родители ребенка неизвестны или являются лицами без гражданства;

— при изменении гражданства обоих родителей или одного из них;

— когда ребенок родился вне пределов государства, гражданство которого имеют его родители;

— при усыновлении (удочерении) детей, опеке и попечительстве;

— при установлении отцовства или материнства;

— при наличии у ребенка двойного гражданства (бипатрид) или отсутствии его — безгражданство (апатрид).

Все это еще раз подтверждает актуальность диссертационного исследования.

В этих целях сформулируем определение гражданства детей как части (субинститута) конституционного-правового института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерацию), в других федеральных законах Российской Федерации, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».

Цель диссертационного исследования. Комплексное исследование гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации, осуществление анализа и выработка мер по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.

Достижение указанной цели определило постановку и решение следующих задач:

— провести ретроспективный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового обеспечения гражданства детей в досоветский и советский периоды, дать оценку его потенциала в сравнении с современным российским законодательством;

-выявить общие и особенные черты законов о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США по вопросам, касающимся гражданства детей;

— подготовить рекомендации, направленные на повышение уровня деятельности государственных органов исполнительной власти, организаций, учреждений и должностных лиц в России и в загранучреждени-ях, занимающихся рассмотрением и решением вопросов гражданства, опеки, попечительства детей — граждан Российской Федерации при их передаче в приемные семьи иностранных граждан;

— выявить недостатки действующего законодательства о гражданстве детей, защите их прав и законных интересов при изменении и утрате российского гражданства, а также причины, их порождающие, определить меры по их устранению;

— провести анализ международных конвенций и договоров СССР, а также ратифицированных Российской Федерацией соглашений и договоров, касающихся гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;

— сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и других нормативных правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов гражданства детей.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых норм по вопросам гражданства детей.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, касающиеся вопросов определения и изменения гражданства детей.

Нормативную основу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», Гражданский процессуальный кодекс РФ и Семейный кодекс РФ, другие федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти. В диссертации используются решения Конституционного Суда РФ. Кроме того, в диссертационной работе проанализированы законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.

Степень научной разработанности темы исследования. К вопросам института гражданства обращались дореволюционные авторы: В. М. Гессен, А. Д. Градовский, Н. Л. Дювернуа, А. А. Жилин, Ф. Ф. Ко-кошкин, Д. И. Мейер и другие авторы.

Многие известные советские ученые в своих трудах также уделяли внимание проблемам гражданства, в том числе они касались вопросов гражданства несовершеннолетних лиц и новорожденных детей при изменении гражданства родителей и страны проживания, а также ряда других обстоятельств. К их числу относятся С. А. Авакьян, А. М. Арбуз-кин, С. С. Кишкин, Р. И. Кулик,О. Е. Кутафин, Д. И. Мейер и др.

В диссертации использованы работы современных авторов, посвященные проблемам, в которых отражены различные аспекты гражданства. В их числе Л. П. Белковец, М. В. Варлен, И. И. Кельбя, А. С. Кручинин, Н. В. Леонова, Н. В. Летова, А. А. Макеева, Н. И. Назаренко, В. Б. Николаев, Е. В. Понизова, Д. А. Пуховской, Е. В. Семенова, Б. С. Эбзеев и др.

Но комплексно гражданство детей как часть (субинституг) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации не рассматривалось.

Методологическую основу исследования составляют диалектический метод познания, общенаучные (анализа и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и др.

Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативные правовые акты РСФСР и СССР, Конституция РФ, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты Президента РФ, Правительства РФ, других федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда РФ, а также законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, международного, гуманитарного и других отраслей права, касающихся гражданства, защиты и обеспечения права детей на гражданство. В их числе С. А. Авакьян, Л. П. Белковец, М. В. Варлен, В. М. Гессен, А. Д. Градовский, Н. Л. Дювернуа, Ф. Ф. Кокошкин, Н. О. Куплеваский, О. Е. Кутафин, Н. В. Леонова, Н. В. Летова, Д. И. Мейер, Е. В. Понизова, Д. А. Пуховской, Е. В. Семенова, Б. С. Эбзеев и др.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в следующем:

— автором впервые осуществлен комплексный анализ гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;

— сформулировано определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;

— выявлена и аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Президента РФ по вопросам, касающимся определения и изменения гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;

— на основе обширной источниковедческой базы, включая акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, ряда европейских стран и США, сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения и защиты прав детей при решении вопросов их гражданства в современных условиях.

В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. В научный оборот введено определение гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах, в подзаконных нормативных правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».

2. Доказана на основе проведенного анализа процесса эволюции правового регулирования гражданства детей необходимость внимательного отношения к отечественному опыту становления и развития составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — гражданства детей, учитывая следующее:

а) в дореволюционный период:

— выработаны и законодательно закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи между индивидом и государством;

-заложены правила определения, изменения и прекращения подданства детей при изменении подданства родителей или изменении страны проживания;

— сформулированы требования к усыновлению детей — подданных России иностранцами, а также возможности сохранения усыновленными российского подданства (при наличии крещения и воспитания в православной вере);

б) в советский период урегулирование вопросов гражданства детей имело свою специфику:

-до образования СССР вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР, основанным на принципах и нормах Конституции РСФСР 1918 г.;

— с образованием СССР для граждан РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР было введено единое гражданство. Регулирование вопросов, касающихся приобретения, изменения и утраты гражданства СССР, в том числе и детей, было также отнесено к ведению высших органов союзного государства;

— после принятия в 1938 г. в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» вопросы гражданства детей

были урегулированы только лишь для ситуации изменения гражданства родителей. Другие вопросы, связанные с гражданством детей, решались подзаконными актами в соответствии с положениями о гражданстве СССР, утверждаемыми Президиумом Верховного Совета СССР;

в) в переходный период (в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего столетия) Российская Федерация проводила активную целенаправленную работу по формированию корпуса граждан России, сосредоточившись :

— на совершенствовании межгосударственных отношений и законодательства по вопросам гражданства в рамках СНГ, обращая пристальное внимание на правовое регулирование вопросов, касающихся гражданства детей;

— на урегулировании вопросов гражданства детей в смешанных семьях, а также при установлении двойного гражданства (соглашение с Туркменистаном и договор с Таджикистаном);

— на решении вопросов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, прибывающими на постоянное место жительства в Россию, и их детьми (двухсторонние соглашения с Казахстаном и Кыргызстаном);

— на унификации законодательства о гражданстве детей на межгосударственном уровне посредством закрепления принципов определения и защиты прав детей на гражданство в форме международно-правовых обязательств государств (многостороннее соглашение Российской Федерации с группой стран СНГ — Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика).

3. Выявлена прямая зависимость степени защищенности прав и законных интересов детей — граждан Российской Федерации, проживающих в приемных семьях иностранцев, от позиции российских представителей в международных организациях по правам ребенка и их ответственности за исполнение своих обязанностей, а также обоснована необходимость совершенствования кадровой работы в соответствующих структурах.

4. Проанализировано законодательство о гражданстве детей стран СНГ, Балтии, ряда европейских стран, США, на основе которого сделаны следующие выводы:

а) нормы, содержащиеся в законах о гражданстве стран СНГ, по вопросам, касающимся приобретения, изменения или прекращения гражданства детей, различаются в формулировках и деталях, в целом соответствуют общепризнанным нормам международного права и демократическим принципам правового государства;

б) законы о гражданстве стран Балтии (кроме Литвы) содержат нормы, способствующие дискриминации детей русскоязычного населения, постоянно проживающих на территории этих республик, в реализации их

права на гражданство. Предпочтение при получении гражданства отдается потомкам лиц, которые были гражданами этих государств в период с 1918 по 1940 гг.;

в) органы государственной власти Латвии и Эстонии — государств, являющихся членами ООН, Европейского союза, Совета Европы и других международных организаций, нарушают Всеобщую декларацию прав человека, Европейскую конвенцию о гражданстве, Конвенцию о сокращении безгражданства и другие международные нормативные правовые акты в сфере гражданства, пренебрегают своими обязательствами в отношении гражданства детей русскоязычного населения и не несут за это должной ответственности.

5. На основе анализа ряда международных актов, подписанных Российской Федерацией, касающихся защиты прав и законных интересов детей, в том числе связанных с изменением их гражданства, аргументирован вывод о необходимости ускорения их ратификации, обеспечения выполнения обязательств по ратифицированным международным договорам, а также постоянного мониторинга за ходом выполнения другими участниками договоров их обязательств.

6. Обоснованы на основе анализа современного законодательства о гражданстве детей предложения по внесению изменений и дополнений в федеральные законы и другие нормативные правовые акты:

1) в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» ч. 4 ст. 27 в целях обозначения конкретного возраста ребенка или недееспособного лица, до которого у них сохраняется гражданство Российской Федерации, дополнить словами «до достижения ими совершеннолетия» ;

2) в Гражданский процессуальный кодекс РФ ч. 2 ст. 271 в целях конкретизации понятия «иные документы», содержащиеся в ч. 3 ст. 272, дополнить п. 8: «Документ Министерства иностранных дел Российской Федерации и Федеральной миграционной службы Российской Федерации, содержащий сведения о наличии или отсутствии в законодательстве иностранного государства по вопросам гражданства, опеки и попечительства норм об ответственности центральных и местных органов власти, приемных семей за соблюдение прав и законных интересов усыновленных детей, а также норм, обязывающих центральные и местные органы государственной власти этой страны обеспечивать возможность представителям компетентных органов государств, чьи дети усыновлены, беспрепятственно посещать приемные семьи, знакомиться с положением усыновленных детей, участвовать в разбирательствах по фактам грубого нарушения их прав и законных интересов»;

3) в Положение о Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, в целях осуществления постоянного мониторинга положения дел по вопросам прекращения в соответствии

с ч. 1 ст. 26 Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» гражданства усыновленных (удочеренных) иностранцами детей — граждан Российской Федерации дополнить пунктом следующего содержания: «Представляет Президенту Российской Федерации ежегодный специальный доклад о детях — гражданах Российской Федерации, усыновленных (удочеренных) иностранными гражданами и по их ходатайству утративших гражданство Российской Федерации, а также о принятых и предпринимаемых мерах по защите прав и законных интересов, усыновленных иностранцами российских детей»;

4) в Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка» внести п. 4 прим. следующего содержания: «На основе поступающей по запросам Уполномоченного по правам ребенка информации готовятся аналитические доклады, которые не реже одного раза в год представляются Администрации Президента Российской Федерации».

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сделанными в его ходе выводами и разработанными на их основе предложениями по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.

Сформулированные предложения призваны оптимизировать правовое регулирование общественных отношений, касающихся вопросов определения и изменения гражданства детей, а также могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних специальных учебных заведениях по учебному курсу «Конституционное право» и ряда специальных курсов по данной дисциплине.

Результаты представленной работы могут оказать существенную помощь в научно-исследовательской работе. Основные положения и выводы диссертационной работы также могут быть использованы при написании учебников, учебных и учебно-методических пособий для студентов, аспирантов, пособий для повышения квалификации некоторых категорий государственных служащих.

Апробация результатов исследования. Основополагающие положения, выводы и рекомендации диссертационной работы получили апробацию в научных докладах и выступлениях на двух научно-практических конференциях (Пятые Всероссийские Державинские чтения 2009 г. и Шестые Всероссийские Державинские чтения 2010 г.). Основные результаты диссертации содержатся в пяти научных публикациях автора, в том числе в трех журналах, рецензируемых ВАК Минобрнауки России.

Структура диссертации. Выполненная работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и библиографического списка.

Во введении обосновывается актуальность темы, определяются цель и задачи, объект и предмет исследования, показываются степень научной разработанности темы, излагаются теоретические и методологические основы исследования, теоретические и практические выводы и предложения, показана нормативная и эмпирическая база по теме исследования, научная новизна, формулируются основные положения, выносимые на защиту, приводятся сведения об апробации результатов и структуре исследования.

Первая глава диссертационного исследования «Особенности становления и правовое регулирование подданства (гражданства) детей в России» состоит из двух параграфов и посвящена анализу становления и развития института гражданства (подданства) взрослых и детей в России.

В первом параграфе «Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства детей» диссертант дает периодизацию становления и развития института гражданства, понятие и сущность института подданства в России в дореволюционный период, порядок его приобретения и прекращения взрослыми и детьми.

Констатируется, что в законодательстве Российской империи были выработаны и закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи посредством взаимных прав и обязанностей между индивидом и государством; заложены правила определения, изменения и прекращения подданства несовершеннолетних и новорожденных детей при изменении подданства родителей или страны проживания. Дети русской подданной, бывшей замужем за иностранцем, овдовевшей или разведенной с мужем, могли приобрести российское подданство в общем порядке. Дети, рожденные ранее вступления иностранца в российское подданство, подданными России не являлись. Дети же, рожденные после получения ими российского подданства, становились автоматически российскими подданными.

Отмечена специфика правового регулирования подданства детей в этот период на примере развития института усыновления. В этой связи важно отметить то, что иностранцы имели право усыновлять детей только с тем условием, чтобы усыновленные сохраняли русское подданство и были воспитаны на православной вере.

Во втором параграфе «Конституционно-правовое регулирование гражданства детей в РСФСР» дан анализ нормативных правовых документов государственных органов РСФСР по вопросам, касающимся гражданства детей. Показано, что до образования СССР вопросы гражданства взрослых и детей регулировались законодательством РСФСР, основанным на нормах и принципах Конституции РСФСР 1918 г.

В диссертации отмечается, что Декрет ВЦИК от 5 апреля 1918 г. «О приобретении прав российского гражданства» урегулировал вопросы, касающиеся гражданства детей при переходе иностранцев в советское гражданство. Было установлено, что:

а) при переходе в российское гражданство обоих супругов дети моложе 18 лет следуют гражданству родителей;

б) при разногражданстве супругов дети моложе 14 лет остаются в прежнем гражданстве, если между родителями не состоялось по этому предмету иного соглашения;

в) дети, достигшие 14-летнего возраста, имели право заявить о желании следовать гражданству одного из родителей (Декрет от 05.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства»).

Договор об образовании СССР от 30 декабря 1922 г. (ст. 21) и Конституции СССР 1923 г. (ст. 7) законодательно ввели единое союзное гражданство, а также отнесли к ведению Союза ССР в лице его верховных органов власти «основное законодательство в области союзного гражданства»1 (п. «х» ст. 1).

Регулирование гражданства детей в СССР получило свое развитие в Положении о союзном гражданстве, утвержденном постановлением ЦИК СССР в ноябре 1923 г., которым было установлено, что гражданами союзных республик и, соответственно, гражданами СССР по рождению признавались дети, родители которых являлись советскими гражданами, независимо от места рождения детей. Если один родитель к моменту рождения ребенка являлся гражданином СССР, то ребенок также признавался советским гражданином при условии, что хотя бы один из родителей проживал на этот момент на территории СССР. В случае проживания обоих родителей за пределами СССР вопрос гражданства ребенка решался соглашением между ними. В случае если оба родителя изменяли гражданство на советское или, наоборот, выходили из гражданства СССР, то гражданство детей моложе 14 лет изменялось соответственно их решению, а гражданство детей старше 14 лет оставалось неизменным.

Показано также, что вопрос о признании советского гражданства ребенка, родившегося в семье советских граждан, а затем усыновленного иностранными гражданами, получил свое разрешение в постановлении ЦИК и СНК СССР от 21 марта 1928 г. «Об усыновлении иностранными гражданами детей — граждан СССР».

Далее в работе установлено, что нормами Положения 1930 г. были решены важные вопросы установления гражданства по рождению и изменения гражданства детей в случае изменения гражданства

1 Конституция общенародного государства. М., 1977.

родителей, а также определены полномочия союзных органов в области гражданства. Положение о гражданстве СССР 1931 г., утвержденное ЦИК и СНК 22 апреля 1931 г., в основном сохраняло нормы Положения о гражданстве 1930 г. В Законе 1938 г. «О гражданстве СССР» только одна статья (ст. 6) была посвящена гражданству детей, согласно которой при изменении гражданства родителей вопрос о гражданстве детей разрешался следующим образом: при изменении гражданства родителей, вследствие которого оба становятся гражданами СССР или оба выходят из гражданства СССР, изменялось соответственно гражданство их детей, не достигших 14-летнего возраста. Изменение гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет происходило только с их согласия.

На основе анализа документов о гражданстве послевоенного периода автор показывает, что после Великой Отечественной войны был заключен ряд двухсторонних конвенций со странами социалистического содружества по вопросу предотвращения возникновения случаев двойного гражданства (с Болгарией — в 1966 г., с Польшей — в 1965 г., с ГДР — в 1969 г., с Румынией — в 1978 г.). Специальные разделы в них были посвящены вопросам, касающимся гражданства детей.

Как известно, в новую Конституцию СССР 1977 г. впервые была включена глава «Гражданство СССР. Равноправие граждан». Гражданство как конституционно-правовой институт было урегулировано и получило дальнейшее развитие в принятом в 1978 г. Законе СССР «О гражданстве СССР», в котором нашли широкое отражение вопросы, касающиеся гражданства детей.

Закон 1990 г. «О гражданстве СССР» ввел тройное гражданство (Союза ССР, союзной республики и автономной республики), что в полной мере относилось к определению гражданства детей, и установил полномочия Президента СССР и других высших должностных лиц, занимавшихся вопросами, касающимися гражданства в СССР, в союзных и автономных республиках.

Вторая глава «Действие конституционно-правового института гражданства в части, касающейся гражданства детей в Российской Федерации» содержит анализ российского и международного законодательства по вопросам гражданства детей, защиты прав и законных интересов детей, особенно детей — граждан Российской Федерации, усыновленных иностранными семьями; рассматривает полномочия государственных органов, касающиеся вопросов гражданства детей.

В первом параграфе «Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние, перспективы» рассматриваются основные нормативные акты Российской Федерации, а также важнейшие международные правовые акты, регулирующие вопросы, касающиеся гражданства детей. В их числе Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин от 18 декабря

1979 г., в которой закреплено равенство прав женщин и мужчин в отношении гражданства их детей. Отмечается важная роль в развитии российского законодательства о гражданстве детей Европейской конвенции о гражданстве, принятой в Страсбурге 6 ноября 1997 г.2

Автор отмечает особое место в регулировании вопросов гражданства детей Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», в котором гл. 5 посвящена гражданству детей и недееспособных лиц. В данном Законе также закреплены условия и порядок приобретения и прекращения гражданства детей при изменении гражданства родителей, усыновлении, опеке и попечительстве.

В исследовании доказано, что на современном этапе в Российской Федерации требуется дальнейшее совершенствование законодательства о правовой защите детей в связи с приобретением и прекращением ими гражданства. Таким образом, предложены изменения и дополнения в ряд федеральных законов и подзаконных актов по вопросам, касающимся гражданства детей.

Во втором параграфе «Деятельность полномочных органов Российской Федерации по решению вопросов гражданства детей» рассматриваются полномочия государственных органов, ведающих вопросами гражданства. Показано, что Президент РФ решает вопросы приема в гражданство как взрослых, так и несовершеннолетних лиц, восстановления в гражданстве, выхода из гражданства, отмены решений по вопросам гражданства, а также обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве.

Смотрите так же:  Образец заявления о п

В работе подчеркивается особая роль Федеральной миграционной службы как федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, определяющего наличие гражданства у лиц, в том числе несовершеннолетних, проживающих на территории России, и принимающего от них заявления по вопросам гражданства; проверяющего факты и документы, представленные для обоснования ходатайств о приобретении российского гражданства; исполняющего принятые Президентом РФ решения по вопросам гражданства; оформляющего гражданство. Диссертант раскрывает, что Министерство иностранных дел РФ, дипломатические представительства (консульские учреждения) Российской Федерации за рубежом осуществляют аналогичные функции, но в отношении лиц, проживающих за пределами России.

В диссертации обращается внимание, что в целях обеспечения эффективной защиты прав и интересов ребенка в Российской Федерации

2 Россия подписала Конвенцию 6 ноября 1997 г. (распоряжение Президента РФ от 06.11.1997 № 456-рп). Конвенция не вступила в силу для России на 27.09.2012.

учрежден институт Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по правам ребенка Указ Президента РФ от 01.09.2009 № 986 «Об Уполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка». В настоящее время аналогичные должности введены во всех субъектах РФ. Их деятельность координируется и направлена прежде всего на защиту прав и законных интересов детей, на разработку законодательных актов, касающихся вопросов защиты прав ребенка, а также на совершенствование международных правовых механизмов защиты прав детей, рожденных в смешанных браках и усыновляемых иностранными гражданами, особенно по вопросам защиты их прав на приобретение гражданства (Венская конвенция о консульских сношениях, заключенная в Вене 24 апреля 1963 г.).

В третьем параграфе «Гражданство детей при их усыновлении» показано, что решение вопросов усыновления (удочерения) детей, оставшихся без попечения родителей, требует к себе пристального внимания, строгого соблюдения норм как международного права, так и российского законодательства, особенно в отношении гражданства при передаче российских детей на воспитание в приемные семьи гражданам иностранных государств. Автор акцентирует внимание на то, что Европейская конвенция об усыновлении детей, принятая 24 апреля 1967 г. государствами — членами Совета Европы, установила, что договаривающаяся сторона, граждане которой являются усыновителями, обеспечивает ребенку упрощенный порядок получения гражданства. Прекращение же гражданства усыновленного ребенка может произойти при условии, что ребенок имеет или приобретает гражданство иного государства.

В диссертации особое внимание уделяется вопросам обеспечения гуманного отношения к усыновленным иностранцами российским детям и оказания им квалифицированной юридической помощи в связи с многочисленными фактами грубого нарушения их прав, в том числе по вопросам гражданства. В этой связи отмечено, что введение запрета на усыновление российских детей гражданами США — мера вынужденная. В работе определена необходимость ускорения принятия дополнительных правовых и административных мер и сформулированы предложения по усилению защиты их прав и законных интересов.

В четвертом параграфе «Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в зарубежных странах: сравнительный анализ» проведен сравнительно-правовой анализ законодательства ряда государств — Украина, Белоруссия, Казахстан, Латвия, Литва, Эстония, Великобритания, Франция и США, — который показал, что они различаются в формулировках и в частностях, но в целом соответствуют общепринятым нормам международного права и принципам правового государ-

ства. Вместе с тем ряд статей законов о гражданстве Латвии и Эстонии нарушают ст. 25 Всеобщей декларации прав человека, принятой и провозглашенной резолюцией 217 А (III) Генеральной Ассамблеи ООН 10 декабря 1948 г., Европейскую декларацию по правам человека, принятую 4 ноября 1950 г. членами Совета Европы, Конвенцию о сокращении безгражданства, принятую 30 августа 1961 г. Генеральной Ассамблеей ООН, Европейскую конвенцию о гражданстве, требующие от стран — членов ООН, стран — членов Европейского союза и Совета Европы проявлять заботу о том, чтобы снижать число лиц, не имеющих гражданства, путем принятия их в свое гражданство. Подчеркивается, что это в первую очередь касается дискриминации русскоязычного населения и их детей, постоянно проживающих в Латвии и Эстонии, в осуществлении их права на гражданство.

Автор подчеркивает необходимость более тесного сотрудничества государств в сфере решения вопросов гражданства, предупреждения и разрешения возникающих проблем, унифицированного правового регулирования общественных отношений в этой сфере, особенно в части, касающейся приобретения и изменения гражданства детей.

В заключении подведены основные итоги исследования, в концентрированном виде излагаются основные положения и выводы проведенного диссертационного исследования, сформулированы предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства в области регулирования гражданства детей, а также их правовой защиты при изменении гражданства.

В конце работы приведен библиографический список.

По теме диссертации автором опубликованы следующие работы:

Статьи, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, указанных в перечне ВАК Минобрнауки России

1. Решение вопроса гражданства взрослых и детей в РСФСР / А. В. Червинская // Глобальный научный потенциал. Научно-практический журнал. — 2012. — № 11 (20). — 0,3 п. л.

2. Дореволюционный этап становления института российского гражданства. Подданство взрослых и детей / А. В. Червинская // Вестник Российской правовой академии. — 2013. — № 1. — 0,3 п. л.

3. Международные акты и договоры, ратифицированные Российской Федерацией, регулирующие вопросы гражданства детей / А. В. Червинская // Правовая культура. — 2013. — № 1 (14). — 0,4 п. л.

4. Нормативно-правовое регулирование гражданства детей в Российской Федерации / А. В. Червинская // Пятые Всероссийские Державин-ские чтения (Москва, 15 декабря 2009 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. —■ М.: РПА Минюста России, 2010.—0,3 п. л.

5. Защита прав и интересов несовершеннолетних граждан Российской Федерации / А. В. Червинская // Шестые Всероссийские Державин-ские чтения (Москва, 10 декабря 2010 года) : сб. ст. : в 7 кн. Кн. 2 : Проблемы международного, конституционного и муниципального права / отв. ред. В. А. Виноградов ; РПА Минюста России. — М.: РПА Минюста России, 2011.—0,3 п. л.

Подписано в печать 06.11.2013. Формат 60×90 1/16. Усл. печ. л. 1,125. Тираж 150 экз.

Федеральное государственное бюджетное

образовательное учреждение высшего профессионального образования «Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации». 117638, г. Москва, ул. Азовская, д. 2, корп. 1.

ТЕКСТ ДИССЕРТАЦИИ

На правах рукописи

Червинская Анастасия Викторовна

Гражданство детей как часть конституционно-правового института гражданства

Специальность 12.00.02 «Конституционное право; конституционный судебный процесс; муниципальное право»

Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель -доктор юридических наук М.А. Миронов

Глава I. Особенности становления и правовое

регулирование подданства (гражданства) детей в

1.1. Институт подданства в Российской империи и порядок его функционирования, регулирование подданства

1.2. Конституционно-правовое регулирование гражданства

детей в РСФСР. 42-74

Глава II. Действие конституционно-правового

института гражданства в части, касающейся

гражданства детей в Российской Федерации. 75-140

2.1. Современное российское законодательство по вопросам гражданства детей: сущность, состояние,

2.2. Деятельность полномочных органов Российской

Федерации по решению вопросов гражданства детей. 93-113

2.3. Гражданство детей при их усыновлении. 113-122

2.4. Нормативно-правовое регулирование гражданства

детей в зарубежных странах: сравнительный анализ. 122-140

Список использованных нормативных правовых актов

и научной литературы. 145-157

Актуальность темы исследования. Определяя гражданство как одну из основ конституционного строя, Конституция Российской Федерации установила (ст. 6), что российское гражданство приобретается и прекращается в соответствии с федеральным законом, является единым, равным, независимо от оснований приобретения, и что никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить его. Регулирование вопросов гражданства отнесено к ведению Российской Федерации (п. «в» ст. 71).

Гражданство детей в Конституциях РСФСР, СССР и Российской Федерации отражения не нашло. Его регулирование осуществлялось Законами Союза СССР 1938, 1979 и 1990 гг. «О гражданстве СССР», Законом РСФСР 1991 г. «О гражданстве РСФСР», а также Положениями о гражданстве, утверждаемыми в разное время высшими органами РСФСР и СССР. В настоящее время вопросы гражданства регулируются Федеральном законом от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В современных межгосударственных отношениях в условиях мощных миграционных процессов, расширившихся возможностей безвизового перемещения больших масс людей из одной страны в другую, снятия барьеров в оформлении брачных отношений между гражданами различных государств регулирование вопросов, касающихся гражданства детей, приобретает все большую значимость.

Рассматриваемая тема значительно актуализируется крайне неблагоприятной обстановкой, складывающейся в области защиты прав и законных интересов, в том числе права на гражданство детей в смешанных семьях и усыновленных детей в приемных семьях ряда иностранных государств. От определения гражданства детей во многом зависит обеспечение разрешения проблем их нормальной жизнедеятельности и их будущего.

В этой связи важное научное и практическое значение имеют дальнейшее изучение и анализ законодательства о гражданстве детей на различных этапах российской государственности, а также в других странах мирового сообщества. Различное гражданство родителей, проживание в различных государствах требуют при определении гражданства их детей решения вопросов как коллизионного, так и процессуального характера.

Прежде всего, необходимы анализ законодательства о гражданстве детей как части конституционно-правового института гражданства и определение дополнительных мер по обеспечению прав ребенка на гражданство в случаях, когда:

— родители имеют различное гражданство;

— родители ребенка неизвестны или являются лицами без гражданства;

— при изменении гражданства родителей или одного из них;

— ребенок родился вне пределов государства, гражданство которого имеют его родители;

— при усыновлении (удочерении) детей, опеке и попечительстве;

— при установлении отцовства или материнства;

— при наличии у ребенка двойного гражданства (бипатрид) или отсутствии его — безгражданство (апатрид).

Все это еще раз подтверждает актуальность диссертационного исследования.

В этих целях сформулируем определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации -это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской

Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах Российской Федерации, в подзаконных нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».

Цель и задачи исследования. Комплексное исследование гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации, осуществление анализа и выработка мер по совершенствованию законодательства, касающегося гражданства детей, а также деятельности органов государственной власти, регулирующих общественные отношения по вопросам гражданства детей.

Для достижения поставленных целей были поставлены следующие задачи:

— провести ретроспективный сравнительно-правовой анализ нормативно-правового обеспечения гражданства детей в досоветский и советский периоды, дать оценку его потенциала в сравнении с современным российским законодательством;

— выявить общие и особенные черты законов о гражданстве стран СНГ, Балтии и ряда европейских государств по вопросам, касающимся гражданства детей;

— подготовить рекомендации, направленные на повышение уровня деятельности государственных органов исполнительной власти, организаций, учреждений и должностных лиц в России и в загранучреждениях, занимающихся рассмотрением и решением вопросов гражданства, опеки, попечительства детей — граждан Российской Федерации при их передаче в приемные семьи иностранных граждан;

— выявить недостатки действующего законодательства о гражданстве детей, защите их прав и законных интересов при изменении и утрате российского гражданства, а также причины, их порождающие, определить меры по их устранению;

— провести анализ международных конвенций и договоров СССР, а также ратифицированных Российской Федерацией соглашений и договоров, касающихся гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;

— сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию законодательства и других нормативно-правовых актов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов гражданства детей.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе реализации конституционно-правовых норм по вопросам гражданства детей.

Предметом исследования выступают конституционно-правовые нормы, регулирующие общественные отношения, касающиеся вопросов определения и изменения гражданства детей.

Нормативную основу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативно-правовые акты РСФСР и СССР, Конституция Российской Федерации, международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации», «О гражданстве Российской Федерации», Гражданский процессуальный и Семейный кодексы, другие федеральные законы, подзаконные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти. В диссертации используются решения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме этого, в

диссертационной работе проанализированы законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.

Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. К вопросам института гражданства обращались дореволюционные авторы: Гессен В.М., Градовский А.Д., Дювернуа H.JL, Жилин A.A., Кокошкин Ф.Ф., Мейер Д.И., и другие авторы.

Многие известные советские ученые в своих трудах также уделяли внимание проблемам гражданства, в том числе они касались вопросов гражданства несовершеннолетних лиц и новорожденных детей при изменении гражданства родителей и страны проживания, а также ряда других обстоятельств. К их числу относятся: Авакьян С.А., Арбузкин A.M., Кишкин С.С., Кутафин O.E., Кулик Р.И., Мейер Д.И. и другие.

В диссертации использованы работы современных авторов, посвященные проблемам, в которых отражены различные аспекты гражданства. В их числе: Белковец Л.П., Варлен М.В., Кельбя И.И., Кручинин A.C., Летова Н.В., Леонова Н.В., Макеева A.A., Назаренко Н.И., Николаев В.Б., Понизова Е.В., Пуховской Д.А., Семенова Е.В., Эбзеев Б.С., и другие.

Но комплексно гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации не рассматривалось.

Методологическую основу исследования составляют

диалектический метод познания, общенаучные (анализа и синтеза, логический, социологический, статистический, системно-структурный), а также другие частнонаучные методы: формально-юридический, сравнительно-правовой, историко-правовой и другие.

Эмпирическую и нормативно-правовую базу исследования составляют законы Российской империи, законы и другие нормативно-правовые акты РСФСР и СССР, Конституция Российской Федерации,

международные правовые акты, ратифицированные Российской Федерацией, международные договоры, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, других федеральных органов исполнительной власти, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законы о гражданстве стран СНГ, Балтии, ряда европейских государств и США.

Теоретическую основу исследования составили фундаментальные труды ученых в области теории государства и права, конституционного, международного, гуманитарного и других отраслей права, касающихся гражданства, защиты и обеспечения права детей на гражданство. В их числе: Авакьян С.А., Белковец Л.П., Гессен В.М., Градовский А.Д., Варлен М.В., Дювернуа H.JL, Кокошкин Ф.Ф., Куплеваский Н.О., Кутафин O.E., Летова Н.В., Леонова Н.В., Мейер Д.И., Понизова Е.В., Пуховской Д.А., Семенова Е.В., Эбзеев Б.С., и другие.

Научная новизна исследования заключается в том, что:

— автором впервые осуществлен комплексный анализ гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;

— сформулировано определение гражданства детей как части (субинститута) конституционно-правового института гражданства Российской Федерации;

— выявлена и аргументирована необходимость внесения изменений и дополнений в некоторые федеральные законы, подзаконные нормативно-правовые акты Президента Российской Федерации по вопросам, касающимся определения и изменения гражданства детей, защиты их прав и законных интересов;

— на основе обширной источниковедческой базы, включая акты Российской империи, РСФСР, СССР, Российской Федерации, стран СНГ и Балтии, ряда европейских стран и США, сформулированы предложения, направленные на совершенствование конституционно-правового механизма обеспечения и защиты прав детей при решении вопросов их гражданства в современных условиях.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. В научный оборот введено определение гражданства детей как составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации: «Гражданство детей как часть (субинститут) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — это совокупность правовых норм, закрепленных в Конституции Российской Федерации, международных договорах, ратифицированных Российской Федерацией, в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации», в других федеральных законах, в подзаконных нормативно-правовых актах Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, регулирующих общественные отношения, касающиеся решения вопросов приобретения и изменения гражданства детей от рождения до достижения ими совершеннолетия».

2. Доказана на основе проведенного анализа процесса эволюции правового регулирования гражданства детей необходимость внимательного отношения к отечественному опыту становления и развития составной части (субинститута) конституционно-правого института гражданства Российской Федерации — гражданства детей, учитывая, что:

а) в дореволюционный период были:

— выработаны и законодательно закреплены принципы подданства как института юридической взаимосвязи между индивидом и государством;

— заложены правила определения, изменения и прекращения подданства детей при изменении подданства родителей или изменении страны проживания;

— сформулированы требования к усыновлению детей — подданных России иностранцами, а также возможности сохранения усыновленными российского подданства (при наличии крещения и воспитания в православной вере);

б) в советский период урегулирование вопросов гражданства детей имело свою специфику, а именно:

— до образования СССР вопросы гражданства регулировались законодательством РСФСР, основанным на принципах и нормах Конституции РСФСР 1918 г.;

— с образованием СССР для граждан РСФСР, БССР, УССР и ЗСФСР было введено единое гражданство. Регулирование вопросов, касающихся приобретения, изменения и утраты гражданства СССР, в том числе и детей, было также отнесено к ведению высших органов союзного государства;

— после принятия в 1938 г. в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Закона СССР «О гражданстве СССР» вопросы гражданства детей были урегулированы только лишь для ситуации изменения гражданства родителей. Другие вопросы, связанные с гражданством детей, решались подзаконными актами в соответствии с положениями о гражданстве СССР, утверждаемыми Президиумом Верховного Совета СССР.

в) в переходный период (в 90-х гг. прошлого века и в начале нынешнего столетия) Российская Федерация проводила активную целенаправленную работу по формированию корпуса граждан России, сосредоточившись:

— на совершенствовании межгосударственных отношений и законодательства по вопросам гражданства в рамках СНГ, обращая

пристальное внимание на правовое регулирование вопросов, касающихся гражданства детей;

— на урегулировании вопросов гражданства детей в смешанных семьях, а также при установлении двойного гражданства (соглашение с Туркменистаном и договор с Таджикистаном);

— на решении вопросов об упрощенном порядке приобретения гражданства Российской Федерации лицами, прибывающими на постоянное место жительства в Россию, и их детьми (двухсторонние соглашения с Казахстаном и Кыргызстаном);

— на унификации законодательства о гражданстве детей на межгосударственном уровне посредством закрепления принципов определения и защиты прав детей на гражданство в форме международно-правовых обязательств государств (многостороннее соглашение Российской Федерации с группой стран СНГ: Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика).

3. Выявлена прямая зависимость степени защищенности прав и законных интересов детей — граждан Российской Федерации, проживающих в приемных семьях иностранцев, от позиции российских представителей в международных организациях по правам ребенка и их ответственности за исполнение своих обязанностей, а также обоснована необходимость совершенствования кадровой работы в соответствующих структурах.

4. Проанализировано законодательство о гражданстве детей стран СНГ, Балтии, ряда европейских стран, США, на основе которого сдела�

Работа выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин

ННОУ «Московский гуманитарный университет»

Научный руководитель: доктор юридических наук, профессор

Прудников Анатолий Семенович

Официальные оппоненты: доктор юридических наук, профессор

Черемных Геннадий Григорьевич

кандидат юридических наук

Головистикова Анастасия Николаевна

Ведущая организация: НОУ «Институт международного права

и экономики им. А.С. Грибоедова»

Защита состоится 24 января 2008 г. в 12 час. в на заседании диссертационного совета Д 521.004.06 по защите диссертаций на соискание ученой степени доктора и кандидата наук при ННОУ «Московский гуманитарный университет» по адресу: 111395, г. Москва, ул. Юности, д. 5/1, учебный корпус № 3, ауд. 511.

С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ННОУ «Московский гуманитарный университет».

Автореферат разослан «____» ____________ 2007 г.

кандидат юридических наук, доцент Е.В. Белоусова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ИССЛЕДОВАНИЯ

Актуальность темы исследования. Обозначенный в Конституции Российской Федерации курс на построение в России демократического правового государства (ст. 1) требует адекватного теоретического осмысления. Важнейшей частью научного исследования радикальных изменений, происходящих во всех сферах российского общества, является углубленная разработка вопроса о взаимоотношениях личности, общества и государства. Важнейшим элементом правового положения (статуса) личности и одновременно основой конституционного строя является институт гражданства. Полный объем прав, свобод и обязанностей, закрепленных в конституциях и законах в каждом государстве, установлен только для его граждан.

В то же время, помимо граждан государства составляющих наибольшую часть населения любого государства, некоторая его часть представлена иностранными гражданами, лицами без гражданства, а также лицами, имеющих гражданство двух или более государств. Последняя категория лиц соответственно имеет более сложное правовое положение, поскольку зачастую возникают коллизии при использовании ими прав и исполнении обязанностей по отношению к странам их гражданства.

Отношение различных государств к институту множественного гражданства неоднозначно и колеблется в диапазоне от его распространения, до безразличного отношения и полного непризнания. Можно отметить, что оно формируется под влиянием множества разнообразных факторов: гомогенности этнического состава населения государства, его культурных, исторических, экономических, географических и иных особенностей. Кроме того, влияние на политику государств в сфере множественного гражданства оказывают общемировые объективные процессы глобализации, интеграции и национализации, а также обостряющаяся во всем мире проблема нелегальной миграции и перемещенных лиц (беженцев и вынужденных переселенцев).

Распад СССР породил проблему определения правового положения населения, оставшегося проживать на его территории. С одной стороны, формирование собственной суверенной государственности в государствах бывшего СССР немыслимо без установления собственного гражданства. Однако в принятых законах о гражданстве ряда стран-бывших республик СССР, зачастую находят отражение нормы и принципы гражданства, противоречащие международным. С другой стороны, спустя пятнадцать лет после распада СССР, по-прежнему острой остается проблема национальных меньшинств, лиц без гражданства, мигрантов, а также этнических соотечественников, оказавшихся в одночасье и не по своей воле в юридическом плане иностранными гражданами или лицами без гражданства по отношению к России, гражданство которой они хотели бы иметь.

Особое значение проблема множественного гражданства приобрела в условиях прекращения единого союзного гражданства для взаимоотношений России с другими странами и, прежде всего, со странами «ближнего» зарубежья. Это подтверждает недавнее обострение ситуации в Туркменистане, несмотря на то, что Россией и Туркменистаном был заключен договор о двойном гражданстве. Из-за массового предоставления Российского гражданства жителям Абхазии и Южной Осетии, тупиковая по своей сути ситуация сложилась в отношениях России и Грузии, находящейся в состоянии полураспада.

За прошедший после принятия Конституции Российской Федерации в 1993 г. период сложились предпосылки для пересмотра и дальнейшей оптимизации ряда законодательных положений о гражданстве и, в частности, множественного гражданства. Для более полной и правильной оценки феномена множественного гражданства, его положительных и отрицательных сторон, а также для выработки практических рекомендаций по устранению проблем, связанных с данным институтом права, необходимо комплексное изучение множественного гражданства и его отдельных аспектов. Последними выступают, прежде всего, безопасность государства и личности, вопросы лояльности, пользования правами и исполнения обязанностей индивидом, дипломатическая и консульская защита, проблема воинской обязанности, налогообложения и другие. Таким образом, происходящие изменения, касающиеся множественного гражданства, а также многогранность правовых, политических и социальных проблем, с ним связанных, свидетельствуют об актуальности и важности дальнейшего исследования данной темы.

Степень научной разработанности темы. В советское время вопросам множественного гражданства вообще не уделялось внимания, поскольку в СССР данный правовой институт отрицался. После распада СССР и принятия Конституции 1993 г., которая содержит специальную норму (ч. 1 ст. 62) о возможности наличия у гражданина РФ иного иностранного гражданства, был опубликован ряд работ на эту тему. Различные аспекты множественного гражданства исследованы в трудах таких современных ученых – юристов как С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Ю.Р. Боярса (после распада СССР — гражданина Латвии), Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводина, K озловой, С.А. Комарова, О.Е. Кутафина, А.В. Мицкевича, А.С. Прудникова, Б.Н. Топорнина, С.В. Черниченко, В.Е. Чиркина, Басик В.П. и других авторов. Также были использованы труды и зарубежных авторов – специалистов в области международного права, — Р. Давида, Т. Хаммара, У. Хилла.

Следует отметить, что в настоящее время по-прежнему отсутствует фундаментальное комплексное исследование множественного гражданства, что порождает необходимость его дальнейшего исследования.

Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, конституции республик в ее составе, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», иное федеральное законодательство Российской Федерации, а также международно-правовые договоры и соглашения Российской Федерации, определения и решения Верховного Суда Российской Федерации, конституции и законодательство о гражданстве стран «ближнего» и «дальнего» зарубежья. Использовались также материалы и публикации периодической печати. В процессе исследования были также изучены конституционные документы дореволюционного и советского периодов.

Объектом настоящего исследования является совокупность связанных с множественным гражданством внутригосударственных и межгосударственных правовых отношений.

Предмет исследования составляет институт множественного гражданства в российском и международном праве, его политико-правовая природа и отличительные черты, особенности законодательного регулирования, роль и место в правовой системе Российской Федерации и других государств, а также динамика его развития.

Целью диссертационной работы является разработка теоретических основ института множественного гражданства, выявление социально-политических особенностей, обуславливающих его правовое регулирование, а также возможных путей его дальнейшего развития в России и в государствах СНГ.

Для достижения поставленной цели были определены задачи:

— рассмотрение исторических условий и социальных предпосылок возникновения гражданства и множественного гражданства;

— формулировка и обоснование определения понятия гражданства и множественного гражданства, раскрытие их сущности и содержания, социальной и политико-правовой природы;

— выяснение взаимосвязи между множественным гражданством и процессом формирования государственности в государствах бывшего СССР, связи влияния множественного гражданства на государственный суверенитет;

— обзор и анализ источников внутригосударственного и международно-правового регулирования в области множественного гражданства;

— уточнение понятий «двойное гражданство» и «множественное гражданство» по содержанию, основным особенностям и значению, а также их связи и отличия с общим понятием «гражданство»;

— проведение сравнительного анализа законодательства, касающегося множественного гражданства Российской Федерации и зарубежных стран, в том числе стран-участников СНГ;

— исследование оснований и порядка приобретения и прекращения российского гражданства во взаимосвязи с возникновением и прекращением ситуации множественного гражданства;

— выявление и исследование практики решения вопросов в отношении лиц с множественным гражданством;

— сравнительный анализ международных договоров и внутреннего законодательства России по двойному гражданству;

— на основе проведенного исследования определить существующие пробелы в законодательстве в области регулирования правового положения лиц с множественным гражданством и внести практические рекомендации по его усовершенствованию.

Методологической основой исследования является диалектико-материалистический подход к такому государственно-правового явления как множественное гражданство. В процессе его познания автор использовал общенаучный подход, включающий систему методов, логических приемов и средств познания рассматриваемого явления. Раскрытие темы проведено с позиций общенаучных методов (формально-логический, социологический, системный, структурно-функциональный, исторический), общелогических методов теоретического анализа (анализ, синтез, обобщение, сравнение, абстрагирование, аналогия, моделирование), частно — научных методов (сравнительного правоведения, технико — юридического анализа, конкретизации, толкования). В силу того, что множественное гражданство не является сугубо правовой категорией, в ходе исследования также использованы научные положения и выводы, содержащиеся в работах по философии, политологии, социологии, истории.

Смотрите так же:  Приставы орск октябрьский район

Применение в диссертации общенаучного системного подхода позволило раскрыть политическую, социальную и правовую природу множественного гражданства, и тем самым решить поставленные автором задачи исследования.

Эмпирическую базу исследования составил анализ 100 разработанных автором анкет граждан, имеющих иное гражданство и желающих приобрести российское гражданство, а также анализ опроса 100 сотрудников Управления Федеральной миграционной службы России в городе Смоленске; анализ практики работы УФМС России по Смоленской области в период с 1 января 2000 года по 1 декабря 2006 года; анализ определений и решений Верховного Суда РФ с января 2001 года по июль 2007 года.

Научная новизна исследования состоит в том, что данная работа является одним из первых комплексных монографических исследований института множественного гражданства. В диссертации раскрывается природа и различные аспекты данного правового института, этапы его развития, дана оценка изменений, произошедших в новом законодательстве о гражданстве России и государств СНГ. В работе раскрываются как положительные, так и отрицательные стороны множественного гражданства, предлагаются пути урегулирования проблемных вопросов, связанных с правовым статусом апатридов, бипатридов и полипатридов, определяются направления совершенствования законодательства, регулирующего множественное гражданство. Предложенный в диссертационном исследовании проект договора о множественном гражданстве стран СНГ позволит унифицировать законодательство данных государств СНГ в указанной сфере. Разработанный автором исследования законопроект «О множественном гражданстве в Российской Федерации» позволит более четко определить правовой статус лиц, имеющих множественное гражданство.

Основные выводы и положения, выносимые на защиту:

1. Авторское определение многогражданства как конституционно-правового института, обеспечивающего возможность приобретения физическим лицом гражданства нескольких государств, каждое из которых признает его только своим гражданином, со всеми вытекающими из этого состояния субъективными правами, свободами и обязанностями.

2. Этапы развития законодательства о гражданстве и многогражданстве на территории государств СНГ:

а) установление одного общего для всего населения России наименования – гражданин Российской республики в результате издания декрета «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» 25 (10) ноября 1917 г.;

б) установление единого союзного гражданства в результате принятия Закона «О гражданстве Союза Советских Социалистических Республик» 1938 г.;

в) присоединение СССР к некоторым многосторонним международным соглашениям, имеющим целью уменьшить коллизии в законодательстве о гражданстве и сократить число лиц со спорным (неустановленным) гражданством в 50-е, 60-е гг. ХХ в;

г) принятие в 1991 г. «Закона о гражданстве РСФСР», в котором впервые признавалось двойное гражданство;

д) принятие в 90-е гг. ХХ в. в государствах СНГ законов о гражданстве;

е) принятие в 2002 году Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации».

3. Вывод о том, что действующая Конституция РФ и большинство Конституций государств СНГ не препятствуют приобретению гражданами этих государств иного гражданства без утраты основного.

4. Заключение о том, что законодательное регулирование множественного гражданства в России и других государствах СНГ включает в себя следующие уровни:

а) международные акты;

б) Конституции государств;

в) федеральное законодательство;

г) двусторонние договоры.

5. Вывод о том, что социальными и политико-правовыми факторами, определяющими тенденции развития института множественного гражданства на современном этапе, являются:

а) отношение к множественному гражданству определяет сущность государственно-правовой политики государства в сфере гражданства и зависит от ряда объективных таких факторов, как особенности политики, культуры, истории, экономики, демографической и этнографической ситуации, географического положения и т.д.;

б) в странах-республиках бывшего СССР множественное гражданство

встречает негативное отношение со стороны органов государственной власти этих государств, поскольку рассматривается как инструмент сохранения влияния Российской Федерации на пространстве бывшего СССР, в связи с чем решение проблемы множественного гражданства возможно путем заключения заинтересованными государствами соответствующих международных договоров;

в) в целях создания механизма реализации множественного гражданства предложен проект договора стран СНГ, который позволит регламентировать данное правовое состояние.

6. Вывод о том, что приобретение усыновленными детьми гражданства их усыновителей не препятствует дальнейшему восстановлению их прежнего гражданства без утраты приобретенного.

Теоретическая значимость исследования определяется его актуальностью и научной новизной. В диссертации выявлены различные научные подходы, касающиеся института множественного гражданства на современном этапе развития российской государственности, предложены пути преодоления коллизий, связанных с данным правовым институтом.

Практическая значимость исследования определяется возможностью использования выводов, предложений и рекомендаций, сформулированных в диссертации, при дальнейшей разработке доктринальных основ гражданства и множественного гражданства, в законотворческой деятельности, связанной с вопросами гражданства в Российской Федерации, в преподавании курса конституционного и международного права в высших юридических учебных заведениях. Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть применимы в практике государственных органов, занимающихся вопросами гражданства.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин факультета психологии и права Смоленского Гуманитарного Университета, докладывались на научных и практических конференциях. Основные положения диссертации опубликованы автором в шести научных статьях.

Материалы диссертации использовались в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран на факультете психологии и права СГУ, Московском университете МВД РФ, Налоговой Академии РФ, в практической деятельности УВД Смоленской области.

Структура работы определяется логикой поставленных задач. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка используемой литературы и приложений.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обосновывается актуальность темы, анализируется степень ее научной разработанности, формулируются цель и задачи исследования, положения, выносимые на защиту, определяется научная новизна и практическая значимость исследования.

Первая глава «Развитие института множественного гражданства в России и странах СНГ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Множественное гражданство: понятие, политико-правовая природа, причины возникновения» дается определение и характеристика понятия множественного гражданства, рассматривается его социальная и политико-правовая природа, причины возникновения данного правового явления, а также особенности его восприятия и применения на современном этапе, как в Российской Федерации, так и за рубежом.

Возникновение ситуации множественного гражданства, по общему правилу, является объективным отражением коллизии двух принципов предоставления гражданства: “права почвы” (jus soli – «включающего») и “права крови” (jus sanguinis – «исключающего»). Юридическое признание множественного гражданства отражено в Гаагской конвенции «О некоторых вопросах, касающихся коллизий между законами о гражданстве», принятой в 1930 г., ст.3 которой определяет, что лицо, «…имеющее двойное или множественное гражданство, может рассматриваться в качестве своего гражданина любым государством, гражданством которого оно обладает».

Анализ положительных и отрицательных сторон множественного гражданства показывает, что оно уменьшает разобщенность между нацией и соотечественниками, проживающими в разных государствах мира, дает человеку реальную возможность обладать практически всеми правами в государствах гражданства. В то же время лица с множественным гражданством не могут уклоняться от выполнения конституционных обязанностей, вытекающих из принадлежности к гражданству того или иного государства, или освобождаться от выполнения обязанностей и любого вида ответственности.

Проведенный автором социологический опрос показывает, что большинство опрошенных при проведении анкетирования назвали ряд преимуществ, которыми обладает человек с множественным гражданством (данные от 100% опрошенных):

— человек обладает правами и несет обязанности граждан нескольких стран («право работы не в одном государстве, социальные гарантии»; «право голоса»; «гражданин должен выполнять законы и платить налоги в нескольких странах») – 54%;

— человек имеет право беспрепятственно проживать в двух и более странах – 33%;

— может свободно перемещаться из одной страны в другую- 21%;

Допущение множественного гражданства для своих граждан лишь в виде исключения или по международному договору соответствует стремлению к предотвращению множественного гражданства. Не противоречит нормам международного права и прямое запрещение множественного гражданства, если при этом не возникает состояния безгражданства. Тем более не затрагивает ничьих прав безусловное признание множественного гражданства. Однако запрещение множественного гражданства может создавать трудности, особенно в условиях распада единого прежде государства. Поэтому признание данного правового института, хотя бы и под определенными условиями, выглядит более демократично, чем полный отказ от него.

Автор уточняет понятие термина «множественное гражданство». Как правило, в отечественной и в зарубежной литературе рассматриваются вопросы, связанные с двойном гражданством, обладателей которого называют бипатридами (от би. и греч. patris, род. падеж patridos — отечество, родина) и биполидами (от би. и греч. polis — граждане, государство). В то же время в диссертации подчеркивается, что двойное гражданство следует рассматривать в качестве частного случая множественного гражданства. Употребление в научной литературе термина «двойное гражданство», приводит к одностороннему и упрощенному рассмотрению вопросов множественного гражданства. В этой связи автор считает целесообразным использовать преимущественно термин «множественное гражданство», который является более широким по своему значению, и отражает современные подходы к рассмотрению данной проблемы.

Во втором параграфе «Ретроспективный анализ института гражданства и множественного гражданства» автор дает характеристику рассматриваемому явлению с начала его развития, а в России – с дореволюционного периода, когда монархическая форма правления предполагала наличие не гражданства, а подданства, предоставляющего сословно-дифференцированный правовой статус его обладателям, до принятия в 1991 г. Закона РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» 1 .

Понятие гражданства было известно еще греческим полисам и римским гражданским общинам. Гражданство древности не подвергалось правовому оформлению и не являлось однотипным. Рабы, женщины, свободные, но неимущие исключались из числа граждан Рима. Вместе с тем, время от времени происходило включение в состав латинян жителей новых областей, что оформлялось дарованием римского гражданства. В результате появляется сложное явление как множественное гражданство, т.е. на территориях стали проживать граждане других государств, пользующиеся в то же время определенным правовым статусом. Разложение рабовладельческого строя и формирование феодального общества внесли изменения в понимание гражданства. На смену этого понятия приходит «подданство», характеризующее личную зависимость вассала от сюзерена. Во времена Французской революции в противовес концепции подданства как личной зависимости от монарха была выдвинута концепция гражданина как лица, способного активно участвовать в политической жизни страны, и народа как общности равноправных граждан. Вслед за Францией и другие европейские страны стали использовать в своем законодательстве понятие «гражданство». Однако в России этот термин начал применяться в нормативных актах только в начале ХХ века, а общее для всего населения наименование – гражданин было введено декретом ВЦИК от 10 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».

Институт множественного гражданства в истории России развивался достаточно сложно и неоднозначно. Советское законодательство о гражданстве, отражая изоляционистскую политику государства, исходило из недопустимости иного гражданства.

В третьем параграфе «Развитие института множественного гражданства на современном этапе развития государственности России и стран СНГ» дается характеристика данного правового института в связи с обострившимися после распада СССР проблемами гражданства. Усилившиеся на пост-советском пространстве миграционные процессы объективно породили необходимость в правовом урегулировании вопросов гражданства лиц, идентифицирующих себя как российских граждан.

Подписанное 8 декабря 1991 г. Беловежское соглашение о создании Содружества Независимых Государств юридически ознаменовало прекращение существования Советского Союза и одновременно явилось началом становления национальной государственности бывших союзных республик, непременным атрибутом которой явился институт гражданства. В такой ситуации признание множественного гражданства стало рассматриваться в качестве одного из важнейших средств защиты прав российских соотечественников, оставшихся проживать в бывших союзных республиках.

Многие государства, в том числе, страны-участники СНГ, законодательно закрепив возможность получения их гражданами второго гражданства, на практике, тем не менее, по возможности, стремятся ограничить его широкое предоставление, что диктуется стремлением к гражданской устойчивости и желанием избежать возникающие при его наличии нежелательные правовые коллизии. Следует отметить, что международная практика выработала способы предотвращения, минимизации или регулирования подобных коллизий путем заключения международных и межгосударственных договоров по вопросам множественного гражданства. В диссертации дается правовой анализ двух договоров, заключенных Российской Федерацией с Туркменистаном и Таджикистаном о двойном гражданстве.

Рассматривая институт гражданства в федеративных государствах автор делает вывод, что по отношению к общефедеральному гражданству гражданство субъектов федерации не порождает ситуации множественного гражданства. Целостность федеративных государств обеспечивается рядом гарантий, среди которых одной из важнейших является единое гражданство. Наличие республиканского гражданства в Российской Федерации также не приводит к возникновению множественного гражданства, так как под множественным гражданством следует понимать особое политико-правовое состояние физического лица, при котором оно одновременно обладает гражданством двух или более иностранных государств. Кроме того, самостоятельное регулирование в республиканском законодательстве вопросов гражданства и наполнение его собственным правовым статусом, отличным от общероссийского статуса гражданина, нарушает установленное в ст. ст. 71 и 72 Конституции РФ разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами и влечет различия в правовом статусе граждан республик в составе Российской Федерации.

Активную роль в упорядочении чрезвычайно сложных федеративных отношений, в том числе, и в решении столь сложной, и запутанной как в теоретическом так и в практическом плане проблемы, касающейся суверенитета республик и республиканского гражданства сыграло конституционное правосудие. Конституционный Суд РФ однозначно установил, что республики, входящие в состав Российской Федерации, не обладают суверенитетом в условиях Российской Федерации как конституционной федерации, в силу чего республиканское гражданство не может рассматриваться как атрибут и выражение государственного суверенитета. Конституционный Суд РФ в определении «По запросу группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «О проверке соответствия Конституции РФ отдельных положений конституций Республики Адыгея, Республики Башкортостан, Республики Ингушетия, Республики Коми, Республики Северная Осетия — Алания и Республики Татарстан» от 27 июня 2000г. пояснил, что вопросы гражданства составляют предмет исключительного ведения Федерации 1 .

С введением в действие Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» в 2002 г. все сомнения относительно правомерности существования республиканского гражданства отпадают. Поскольку в нем о республиканском гражданстве ничего не говорится, то провозглашенный конституционный принцип единства российского гражданства должен пониматься как отрицание легитимности существования гражданства республик.

Вторая глава «Институт множественного гражданства в правовой системе России и стран СНГ» состоит из трех параграфов.

В первом параграфе «Социальные и политико-правовые факторы, определяющие тенденции развития института множественного гражданства» отмечается, что ситуация множественного гражданства связана с обусловлено большим количеством проблем, коллизий, несовершенством законодательства в различных странах, противоречивой практикой его применения. Кроме того, процессы приобретения гражданами одного государства гражданства других стран, как правило, носят неконтролируемый характер со стороны властей государства первого гражданства, что в дальнейшем вызывает определённые сложности в реализации такими гражданами своих прав и обязанностей, трудности во взаимоотношениях с государствами своей гражданской принадлежности.

В диссертации показано, что у людей зачастую возникает ситуация множественного гражданства по причинам неиммиграционного характера, например, при заключении брака с гражданином другого государства, рождении ребенка на территории государства, гражданства которого его родители не имеют. Множественное гражданство представляет собой сложное правовое явление и объективно порождается из-за большого разнообразия существующих в мире нормативных актов о гражданстве. В одних странах законодательство разрешает иметь иное гражданство, а в других — прежнее гражданство отменяется, как только человек обращается с просьбой о предоставление гражданства другого государства. В некоторых странах иное гражданство не признается, и в большинстве стран иностранному супругу гражданство предоставляется не сразу. При этом какой-либо единый подход и какая-то единая логика отсутствуют, поскольку каждое государство подходит к решению этих проблем по-своему.

Во втором параграфе «Законодательное регулирование множественного гражданства в России и странах СНГ» множественное гражданство рассматривается в аспекте способов законодательного регулирования приобретения и прекращения гражданства в Российской Федерации и странах СНГ.

При этом отмечается, что предыдущая российская государственно-правовая политика в сфере гражданства по Закону о гражданстве 1991 г. основывалась на принципе накопления гражданства, одним из направлений которой являлось распространение множественного гражданства. Особенностью российского законодательства о гражданстве являлось то, что при приобретении лицом российского гражданства не требовался в качестве условия его отказ от прежнего гражданства. Однако требования государственно-правового строительства России в сочетании с требованиями государственной (национальной) безопасности привели к необходимости упорядочения отношений гражданства в новом Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации».

Отмечаются сложные требования, предусмотренные законами о гражданстве стран-участников СНГ, где условия приема в гражданство носят либо политический, либо демографический характер. Такими требованиями, прежде всего, выступают непризнание множественного гражданства и отказ от иностранного гражданства.

Большинство государств-участников СНГ избрало в качестве приоритетной политику моногражданства. Только Молдова является единственным государством, в законе о гражданств которого употребляется термин «множественное» гражданство, дается его характеристика, рассматриваются случаи его приобретении (ст. 24). Приобретение гражданином Республики Молдова гражданства другого государства не влечет утраты им гражданства Республики Молдова. В Законе «О гражданстве Республики Молдова» 1 предусмотрено, что гражданин Республики Молдова, обладающий гражданством другого государства, в отношениях с Республикой Молдова выступает только как ее гражданин. Граждане Республики Молдова, законно и постоянно проживающие на территории Республики Молдова и законно обладающие гражданством другого государства, имеют те же права и обязанности, что и все остальные граждане Республики Молдова.

На основе проведенного исследования автор делает вывод о том, что значительная часть лиц, приобретших российское гражданство в новых независимых государствах, продолжает там проживать до сих пор. Получив вопреки национальному законодательству второе российское гражданство, такие лица поставили себя под угрозу санкций со стороны национальных органов государственной власти. Данное обстоятельство является источником потенциальных осложнений для межгосударственных отношений, достаточно привести пример отношений между Россией и Грузией. Свыше двух третей населения Абхазии и примерно половины населения Южной Осетии получили российское гражданство, и какой в дальнейшем будет найден выход из создавшегося положения, сказать трудно. Приобретение российского гражданства в массовом порядке, в том числе лицами, проживающими за ее пределами, в определенной степени явилось нарушением международно-правового принципа невмешательства во внутренние дела других государств и нигде в мире не практикуется.

В Законе о гражданстве Российской Федерации 2002 г. изменилась сама концепция приобретения гражданства, что, прежде всего, выражается в требовании отказа от имеющегося иностранного гражданства при приеме в российское гражданство, установление при этом цензов. Указанные требования сближают новый закон о гражданстве России с законами о гражданстве развитых стран мира и стран СНГ.

При анализе общего и упрощенного порядка приема в российское гражданства, закрепленных в действующем Законе о гражданстве 2002 г., указывается, что одним из условий, необходимых при приобретении российского гражданства в общем порядке, является отказ от имеющегося иностранного гражданства. Подобный отказ от иного гражданства не требуется, если это предусмотрено международным договором Российской Федерации или Законом о гражданстве, либо если отказ от иного гражданства невозможен в силу не зависящих от лица причин.

В параграфе отмечается, что устранению ситуации множественного гражданства способствует такое основание его прекращения как автоматическая утрата, наступающая при строго определенных обстоятельствах, в частности, при приобретении лицом гражданства иностранного государства. Основания прекращения гражданства в Российской Федерации по новому Закону о гражданстве, не включают в себя распространенных в законодательстве о гражданстве других стран норм об автоматической утрате гражданства. Можно сделать вывод, что российский закон о гражданстве предусматривает только одно основание утраты гражданства, путем отмены решения о приеме в гражданство — при предоставлении заведомо ложных сведений и фальшивых документов.

Автором изложены характеристики органов государств СНГ, занимающихся вопросами гражданства. Реализация норм об основаниях приобретения, прекращения и изменения гражданства связана с необходимостью ее правового регулирования. В законах о гражданстве стран СНГ регламентируется, какие органы ведают делами о гражданстве. Полномочия указанных органов в государствах СНГ в целом аналогичны и имеют своей целью предоставить возможность как гражданам государства, так и лицам, которые только собираются стать таковыми, использовать все возможности для реализации своих прав и обязанностей в сфере гражданства.

В то же время, по мнению автора, следует различать государственные и полномочные органы, ведающие вопросами гражданства. Эти понятия необходимо различать, поскольку название органа отражает его природу и соответственно очеркивает круг его полномочий. Так, государственным органом может быть как одно лицо (например, Президент), так и коллектив лиц, наделенных государственно-властными полномочиями, и уполномоченных государством на осуществление его задач и функций и действующих в установленном законом порядке. Полномочными органами являются вспомогательные структуры — различного рода комиссии, ведающие вопросами гражданства (например, Комиссия по гражданству при Президенте РФ). Законодатель делегировал данным структурам часть полномочий в сфере гражданства.

В третьем параграфе «Особенности законодательного регулирования гражданства детей при изменении гражданства родителей» отмечается, что законодательство России и стран СНГ подробно регулирует положение ребенка в семье, предусматривает различные ситуации законодательного регулирования гражданства детей в случае изменения гражданства одного или двух родителей (опекунов, попечителей). Действующий закон о гражданстве России, в отличие от предыдущего, уделяет значительно большее внимание вопросам гражданства детей при изменении гражданства их родителей.

Важным является принципиальное положение о том, что гражданство ребенка не утрачивается при прекращении прежнего гражданства его родителями, лишенных родительских прав. Ребенок, достигший возраста 14 лет, утрачивает прежнее гражданство только при наличии его согласия на это.

При усыновлении (удочерении) законодатели стран устанавливают ряд условий, соблюдение которых обязательно. В первую очередь, это условие о возрасте как усыновляемых, так и усыновителей, другое важное условие, — наличие в семье возможностей для нормального развития, воспитания и образования ребенка, а также необходимо согласие супруга усыновителя, которое требуется, если ребенок усыновляется только одним из супругов. Перечисленные нормы гарантируют ребенку возможность принимать решения по наиболее важным вопросам в своей жизни, право определять, в какой семье и стране жить и воспитываться. Несовершеннолетние дети приобретают гражданство России вместе со своими родителями (родителем).

Рассмотренные особенности законодательства стран СНГ о гражданстве детей при изменении гражданства их родителей, опекунов, попечителей показывают, что многие нормы универсальны, проверены временем, и целесообразность их существования не вызывает сомнений. По мнению диссертанта, рассмотренные положения очень важны в связи с тем, что в результате изменения гражданства детей впоследствии они могут быть отнесены к категории лиц с множественным гражданством, что существенно расширяет их статус и требует уточнения их правового положения.

В заключении формулируются основные выводы и предложения.

Анализируя правомочия государства, проистекающие из субъектной (личной) связи, автор делает вывод о крайне ограниченной роли субъектного (личного) верховенства государства над своими гражданами, которая свидетельствует о неэффективности массового распространения множественного гражданства, рассматриваемого в качестве способа поддержки соотечественников, проживающих за рубежом. Сторонниками его развития подразумевается, что предоставление иного гражданства автоматически вводит в действие ч. 2 ст. 61 Конституции Российской Федерации, гарантирующей российским гражданам защиту и покровительство за ее пределами. Тем не менее, как показано в диссертации, территориальные пределы национальной юрисдикции приводят к тому, что защита и покровительство граждан, находящихся за границей, в действительности сводится к оказанию им дипломатической и правовой помощи.

Множественное гражданство в диссертации анализируется в качестве способа защиты прав соотечественников, проживающих за рубежом, политико-правового разрешения сложившейся ситуации, в которой оказались русские и другие выходцы из России в государствах СНГ, а лица других национальностей в России.

Анализ последствий множественного гражданства приводит к выводу, что оно не может служить эффективным способом поддержки этнических россиян при проживании на территориях бывших союзных республик СССР, но становится таковым при переселении их в Российскую Федерацию, где они сразу получают статус полноправных российских граждан.

Не следует переоценивать возможности множественного гражданства и исключительно в нем нельзя видеть выход в решении межнациональных проблем. В отношении проблемы правового положения соотечественников должны существовать и другие способы решения этого вопроса, которыми могут выступать двусторонние соглашения, предметом которых является защита национальных меньшинств. Необходимо соблюдение заключенной государствами-членами СНГ Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 г. (ратифицирован Россией 4 ноября 1995 г.).

Альтернативой множественному гражданству может стать возможность установления, при соответствующих условиях, единого гражданства, примером которого является союзное гражданство России и Беларуси, а также общее гражданство Европейского Союза. Европейский опыт мог бы быть использован при решении вопросов гражданства в рамках СНГ. Ориентиром при решении спорных вопросов гражданства и унификации законодательства о гражданстве России и стран СНГ должна служить Европейская Конвенция о гражданстве 1997 г., содержащая рекомендации, связанные с правопреемством государств на постсоветском пространстве и открытая для присоединения к ней государств, не входящих в Совет Европы.

Сотрудничество между государствами-членами СНГ в сфере гражданства и соблюдения прав человека подразумевает обмен необходимой информацией о своем внутреннем законодательстве, касающемся гражданства и правового положения личности, включая данные о случаях возникновения безгражданства и множественного гражданства. В частности, представляется целесообразным создание единого информационного электронного банка данных, а также выпуск периодического издания, в котором и проводились бы дискуссии, анализ и практика законодательств указанных стран в области гражданства.

В з аключении излагаются основные теоретические выводы и практические рекомендации, которые вытекают из исследования.

По теме исследования автором опубликованы следующие работы:

Работы, опубликованные в ведущих рецензируемых научных журналах и изданиях, определенных Высшей аттестационной комиссией:

1. Васильева С.В. Правовое регулирование института множественного гражданства в России на современном этапе // Современное право. — 2006. — № 12. — 0,8 п.л.

Работы, опубликованные в иных рецензируемых научных изданиях:

2. Васильева С.В. Особенности правового регулирования двойного гражданства в Российской Федерации // Проблемы формирования правового государства в Российской Федерации: сборник материалов IV Межвузовской научно-практической конференции. — Смоленск: Универсум, 2006. — 0,6 п.л.

3. Васильева С.В. Множественное гражданство и его правовое регулирование в странах СНГ // Актуальные проблемы юридической науки и правоприменительной практики: сборник научных трудов (по материалам IV Международной научно-практической конференции, состоявшейся 15 октября 2005 г.): в 3-х ч. — Ч. 2 / Отв. ред. И.М. Машаров. — Киров: филиал НОУ ВПО «СПбИВЭСЭП» в г. Кирове, 2005. — 0,8 п.л.

4. Васильева С.В. Правовое регулирование граждан и национальных меньшинств в странах СНГ // Смоленщина многонациональная: этнические стереотипы и границы межкультурного понимания: Сборник научных статей. — Смоленск: СГУ, 2005. — 0,7 п.л.

5. Васильева С.В. Понятие института множественного гражданства // Актуальные проблемы современного права: XII Кирилло-мефодиевские чтения. — Смоленск: СГУ, 2006. — 0,6 п.л.

6. Васильева С.В. Двойное гражданство и проблемы его реализации в России и некоторых зарубежных странах // Право и современность: Сб. научно-практических статей. — Саратов: Саратовский юридический институт МВД России, 2006. — 0.5 п.л.

1 Закон РСФСР «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991г. № 1948-1 // Рос. газ. — 1992. — 6 фев.